Temasek là một công ty đầu tư được chính phủ Singapore thành lập năm 1974, do Bộ Tài chính làm chủ sở hữu, để nắm giữ và quản lý cổ phần nhà nước tại các doanh nghiệp mà trước đó các bộ trực tiếp sở hữu. Các doanh nghiệp có nhà nước nắm cổ phần chi phối như vậy thường được gọi là doanh nghiệp liên kết chính phủ (GLC).
Ý tưởng cốt lõi là tách vai trò chủ sở hữu khỏi vai trò quản lý nhà nước: bộ ngành lo chính sách và điều tiết, còn một công ty đầu tư hoạt động theo nguyên tắc thương mại đại diện nhà nước làm cổ đông. Mô hình này hay được nhắc khi bàn về cải cách doanh nghiệp nhà nước ở nhiều nước; nhưng nó cũng đi kèm các tranh luận về chèn lấn khu vực tư nhân và mức độ minh bạch.
Vì sao Singapore có nhiều doanh nghiệp nhà nước
Sau năm 1965, Singapore thiếu một tầng lớp doanh nghiệp tư nhân trong nước đủ vốn và kinh nghiệm để làm những ngành cần thiết mà nhà đầu tư nước ngoài chưa muốn làm. Nhà nước vì vậy trực tiếp lập hoặc góp vốn vào nhiều doanh nghiệp: ngân hàng phát triển, hãng tàu biển, hãng hàng không, xưởng đóng sửa tàu (một phần chuyển đổi từ căn cứ hải quân Anh), thép, viễn thông, điện nước.
Lý do không phải là ý thức hệ chống thị trường. Các tài liệu thường mô tả cách tiếp cận của nhóm lãnh đạo khi đó là thực dụng: nếu tư nhân làm được thì để tư nhân, nếu chưa ai làm mà ngành đó cần thì nhà nước làm. Đi kèm là một nguyên tắc được nhấn mạnh nhiều lần: doanh nghiệp nhà nước phải tự đứng được về tài chính, không được bao cấp vô hạn, và nếu làm ăn thua lỗ kéo dài thì có thể bị đóng cửa hoặc bán đi.
Đến đầu thập niên 1970, số doanh nghiệp có vốn nhà nước đã đáng kể và nằm rải rác ở nhiều bộ. Việc có một chủ thể thống nhất để quản lý danh mục này trở thành nhu cầu quản trị.
Temasek ra đời năm 1974 với những nguyên tắc nào
Một cổ đông duy nhất thay cho nhiều bộ. Cổ phần của nhà nước ở các doanh nghiệp được chuyển về Temasek. Bộ ngành không còn trực tiếp làm chủ doanh nghiệp, giảm xung đột giữa vai trò người điều tiết và người kinh doanh.
Hoạt động theo luật công ty. Temasek được lập như một công ty theo luật doanh nghiệp thông thường, chịu các nghĩa vụ như công ty khác, chứ không phải một cơ quan hành chính.
Hội đồng quản trị chuyên nghiệp. Thành viên hội đồng quản trị các doanh nghiệp được chọn với kỳ vọng có năng lực kinh doanh, nhiều người từ khu vực tư nhân, nhằm giảm can thiệp hành chính vào điều hành hằng ngày.
Đánh giá bằng lợi nhuận. Doanh nghiệp phải có lãi và cạnh tranh trên thị trường; ưu đãi đặc biệt không được xem là mặc nhiên.
Niêm yết và cổ đông thiểu số. Nhiều GLC được niêm yết trên sàn chứng khoán, có cổ đông bên ngoài, chịu kỷ luật công bố thông tin của thị trường.
Temasek và GIC khác nhau thế nào
Hai tổ chức thường bị nhầm lẫn. Ở mức nguyên lý, có thể phân biệt như sau:
| Tiêu chí | Temasek | GIC |
|---|---|---|
| Năm thành lập | 1974 | 1981 |
| Chức năng chính | Nắm giữ và đầu tư cổ phần, có nguồn gốc từ cổ phần nhà nước tại doanh nghiệp trong nước | Quản lý một phần dự trữ ngoại hối và tài sản của chính phủ, đầu tư ra nước ngoài |
| Cách thức | Là cổ đông lớn, có danh mục tập trung hơn, nhiều khoản đầu tư ở châu Á | Danh mục đa dạng toàn cầu nhiều loại tài sản, đầu tư dài hạn |
| Quan hệ với chính phủ | Bộ Tài chính sở hữu, công ty tự quyết định đầu tư | Quản lý tài sản thay mặt chính phủ theo uỷ thác |
| Công bố thông tin | Có báo cáo thường niên công khai từ khoảng giữa thập niên 2000 | Công bố có giới hạn, chủ yếu theo kỳ dài hạn |
Ngoài hai tổ chức này, Cơ quan Tiền tệ Singapore (MAS) giữ phần dự trữ phục vụ chính sách tiền tệ. Ba "túi" có mục tiêu khác nhau, nên không nên cộng gộp hay so sánh lợi suất trực tiếp.
Doanh nghiệp liên kết chính phủ trong thực tế thập niên 1970–1980
Nhiều tên tuổi được nhắc đến như ví dụ GLC thời kỳ này gồm hãng hàng không quốc gia (tách ra từ hãng chung với Malaysia đầu thập niên 1970), ngân hàng phát triển lập năm 1968, các tập đoàn đóng sửa tàu và công trình biển, hãng tàu biển quốc gia, và các doanh nghiệp viễn thông, điện. Phần lớn hoạt động trong ngành có tính chiến lược hoặc cần vốn lớn.
Theo các mô tả phổ biến, nhiều GLC hoạt động khá hiệu quả so với doanh nghiệp nhà nước ở nhiều nước đang phát triển cùng thời. Các nhà nghiên cứu đưa ra một số lý do: thị trường Singapore mở và cạnh tranh, nên doanh nghiệp không thể sống nhờ độc quyền trong nước; bộ máy ít tham nhũng; lãnh đạo doanh nghiệp được chọn và đánh giá theo kết quả; và nhà nước sẵn sàng để doanh nghiệp yếu đóng cửa.
Cũng có những doanh nghiệp thua lỗ, bị tái cấu trúc hay bán đi. Câu chuyện GLC không phải chuỗi thành công liên tục; điều đáng chú ý là cơ chế nhận diện và xử lý thất bại tương đối dứt khoát.
Những hiểu lầm phổ biến về Temasek
"Temasek là ngân sách nhà nước." Không phải. Temasek là công ty có bảng cân đối riêng; tài sản của nó thuộc về cổ đông là Bộ Tài chính, nhưng không phải là khoản tiền ngân sách được chi tiêu hằng năm theo ý muốn.
"Temasek điều hành Singapore Airlines, DBS và các GLC khác." Temasek là cổ đông, bỏ phiếu ở đại hội cổ đông và có tiếng nói về nhân sự hội đồng, nhưng theo mô tả chính thức không can thiệp điều hành hằng ngày của các công ty trong danh mục.
"Tiền CPF của người dân được đưa thẳng vào Temasek." Theo giải thích chính thức, CPF đầu tư vào chứng khoán đặc biệt của chính phủ; Temasek quản lý tài sản riêng của mình, không quản lý tiền CPF. Chính sự phức tạp của các dòng tiền khiến hiểu lầm này lan rộng.
"GLC luôn được nhà nước cứu khi thua lỗ." Nguyên tắc được tuyên bố là không. Thực tế có doanh nghiệp đã bị tái cấu trúc, sáp nhập hoặc bán đi; mức độ nhất quán của nguyên tắc này là điều các nhà nghiên cứu vẫn kiểm chứng qua từng trường hợp.
"Mô hình Temasek có thể sao chép nguyên xi." Hiệu quả của nó gắn với thị trường mở, bộ máy ít tham nhũng và kỷ luật thương mại lâu năm. Nhiều nơi lập công ty đầu tư nhà nước theo hình thức tương tự nhưng kết quả khác nhau xa, cho thấy hình thức tổ chức chỉ là một phần.
Dự trữ quốc gia và nguyên tắc không tiêu lạm vào tích luỹ
Để hiểu vị trí của Temasek, cần nhìn vào triết lý tài khoá rộng hơn thời Lý Quang Diệu: ngân sách thường xuyên phải cân bằng hoặc thặng dư qua chu kỳ, và tích luỹ của các thế hệ trước không được tuỳ tiện tiêu dùng. Thặng dư được tích luỹ thành dự trữ, một phần quản lý qua GIC và MAS, một phần là tài sản Temasek.
Đầu thập niên 1990, Singapore đưa vào khuôn khổ hiến định cơ chế bảo vệ phần dự trữ tích luỹ, theo đó việc rút dùng dự trữ quá khứ cần qua một thủ tục phê chuẩn đặc biệt. Về sau, một phần lợi tức đầu tư dài hạn dự kiến của dự trữ được phép đưa vào ngân sách theo công thức quy định, phần còn lại tiếp tục tích luỹ. Chi tiết các quy định này đã được sửa đổi nhiều lần và nên tra từ nguồn chính thức.
Từ góc nhìn quản trị, đây là một cách tự ràng buộc: tách tài sản dài hạn khỏi áp lực chi tiêu ngắn hạn. Người ủng hộ coi đó là kỷ luật giữa các thế hệ; người phê phán cho rằng tích luỹ quá lớn trong khi một số nhu cầu xã hội còn thiếu là một lựa chọn cần được tranh luận công khai hơn.
Các tranh luận về mô hình GLC
Chèn lấn khu vực tư nhân. Một phê phán thường gặp là GLC có quy mô, uy tín và khả năng tiếp cận vốn mà doanh nghiệp tư nhân trong nước khó sánh, nên tầng doanh nghiệp tư nhân bản địa lớn chậm. Một số nghiên cứu và chính các báo cáo chính sách của Singapore từ thập niên 1980–1990 đã thừa nhận cần không gian rộng hơn cho doanh nghiệp tư nhân.
Ranh giới nhà nước và thị trường. Dù hoạt động theo luật công ty, mối quan hệ sở hữu với nhà nước khiến có câu hỏi về tính độc lập thực sự của các quyết định đầu tư, đặc biệt khi đầu tư ra nước ngoài và gặp phản ứng ở nước sở tại.
Minh bạch. Temasek công bố báo cáo thường niên với nhiều số liệu, nhưng các bên phê phán vẫn mong muốn thêm thông tin, nhất là về quan hệ tài chính với ngân sách và dự trữ quốc gia.
Phía ủng hộ lập luận rằng kết quả dài hạn và kỷ luật thương mại là bằng chứng mô hình vận hành được. Đánh giá cân bằng là thừa nhận cả hai: mô hình đã giải quyết được một số vấn đề kinh điển của doanh nghiệp nhà nước, nhưng phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng bộ máy và bối cảnh thị trường mở của Singapore.
Những nguyên lý quản trị chủ sở hữu có thể tham khảo
Không bàn chuyện áp dụng cho quốc gia nào, các nguyên lý dưới đây hữu ích cho bất kỳ tổ chức nào làm chủ nhiều công ty con, như một tập đoàn gia đình hay công ty mẹ:
- Tách người đặt luật chơi khỏi người chơi: đơn vị ra quy định nội bộ không nên trực tiếp điều hành công ty con chịu quy định đó.
- Giao quyền điều hành cho hội đồng và ban giám đốc công ty con, chủ sở hữu chỉ quyết định các vấn đề cấp chủ sở hữu (vốn, chiến lược lớn, nhân sự chủ chốt).
- Đặt chỉ tiêu tài chính rõ ràng và đánh giá định kỳ, không nhập nhằng giữa mục tiêu lợi nhuận và mục tiêu phi thương mại; nếu có nhiệm vụ phi thương mại thì tách riêng và ghi nhận chi phí.
- Cho phép công ty con yếu được tái cấu trúc, bán hoặc đóng cửa, thay vì bơm vốn kéo dài.
- Công bố thông tin đủ để người ngoài kiểm chứng kết quả, tạo áp lực kỷ luật.
Ví dụ giả định: một tập đoàn gia đình có năm công ty con; nếu chủ tịch tập đoàn đồng thời trực tiếp điều hành hai công ty, các công ty còn lại thường khó được đối xử công bằng về vốn và nhân sự. Nguyên lý tách vai của Temasek chính là để tránh tình huống ấy.
Câu hỏi thường gặp
Temasek có phải quỹ đầu tư quốc gia không?
Temasek thường được xếp vào nhóm quỹ đầu tư thuộc sở hữu nhà nước, nhưng tự mô tả là một công ty đầu tư hoạt động theo nguyên tắc thương mại. Khác với một quỹ chỉ quản lý dự trữ, Temasek có nguồn gốc là cổ phần nhà nước ở các doanh nghiệp trong nước và vẫn là cổ đông lớn ở nhiều doanh nghiệp đó.
GLC là gì?
GLC là doanh nghiệp liên kết chính phủ, thường chỉ các doanh nghiệp mà nhà nước, trực tiếp hoặc qua Temasek, nắm cổ phần chi phối hoặc đáng kể. Nhiều GLC niêm yết trên sàn và có cổ đông bên ngoài, hoạt động như công ty thương mại thông thường.
Lý Quang Diệu có trực tiếp điều hành Temasek không?
Không. Temasek do hội đồng quản trị và ban điều hành riêng quản lý, Bộ Tài chính là chủ sở hữu. Vai trò của Lý Quang Diệu và nhóm lãnh đạo thời đó nằm ở việc đặt ra nguyên tắc tách chủ sở hữu khỏi quản lý nhà nước và yêu cầu doanh nghiệp nhà nước hoạt động có lãi.
Vì sao Singapore không tư nhân hoá hết các GLC?
Một số doanh nghiệp đã được bán bớt cổ phần, nhưng nhà nước vẫn giữ cổ phần ở những ngành được coi là chiến lược hoặc có tính độc quyền tự nhiên. Lập luận chính là giữ kiểm soát ở các lĩnh vực then chốt trong khi vẫn yêu cầu kỷ luật thương mại.
Có thể so lợi suất Temasek với quỹ đầu tư tư nhân không?
Có thể tham khảo nhưng cần thận trọng: danh mục, thời gian nắm giữ, mức chấp nhận rủi ro và nguồn gốc tài sản khác nhau. Temasek công bố tổng lợi suất cho cổ đông theo nhiều kỳ hạn; đây là thông tin tham khảo, không phải gợi ý đầu tư.