Khu công nghiệp Jurong ở phía tây Singapore là khu công nghiệp quy mô lớn đầu tiên của hòn đảo, được san lấp từ vùng đất thấp, đầm lầy và đồi đầu thập niên 1960 để làm nơi đặt nhà máy cho chương trình công nghiệp hoá. Từ năm 1968, việc phát triển và quản lý được giao cho Tổng công ty Thị trấn Jurong (JTC), cơ quan sau này quản lý phần lớn đất công nghiệp của Singapore.
Jurong quan trọng vì nó biến lời hứa của chính phủ với nhà đầu tư thành hiện thực vật chất: đất đã san, đường, điện, nước, cảng chuyên dụng và nhà xưởng xây sẵn. Thêm vào đó, việc nối nhiều đảo nhỏ ngoài khơi thành đảo Jurong để đặt các nhà máy lọc hoá dầu là một ví dụ được nhắc nhiều về quy hoạch công nghiệp dài hạn.
Vì sao chọn Jurong và vì sao từng bị nghi ngờ
Phía tây đảo có vùng đất rộng ít dân cư, gần biển nên có thể làm cảng chuyên dụng cho hàng rời và nguyên liệu, và đủ xa khu trung tâm để giảm xung đột giữa nhà máy với khu dân cư. Đổi lại, phải san lấp lượng đất lớn: bạt đồi lấy đất lấp đầm lầy, làm hệ thống thoát nước, đường sá từ đầu.
Goh Keng Swee, Bộ trưởng Tài chính thời đó, là người thúc đẩy dự án. Trong những năm đầu, nhà máy đến chậm hơn kỳ vọng và khu đất rộng nằm trống, nên dự án từng bị gọi đùa là "sự điên rồ của Goh" theo nhiều tài liệu kể lại. Khi công nghiệp hoá hướng xuất khẩu tăng tốc từ cuối thập niên 1960, khu đất được lấp đầy nhanh. Câu chuyện này hay được dùng để minh hoạ ý "hạ tầng đi trước nhu cầu", nhưng cũng nên nhớ chiều ngược lại: đầu tư đi trước chỉ đúng khi nhu cầu thực sự đến, và có nhiều khu công nghiệp ở nơi khác xây xong rồi bỏ trống kéo dài.
JTC: mô hình một cơ quan làm chủ đất công nghiệp
Thành lập năm 1968. JTC tiếp nhận chức năng phát triển khu công nghiệp từ EDB, để EDB tập trung vào mời đầu tư. Dù mang tên Jurong, JTC dần quản lý nhiều khu công nghiệp trên khắp đảo.
Cho thuê thay vì bán đứt. Đất công nghiệp chủ yếu được cho thuê dài hạn. Cách này giúp nhà nước giữ quyền tái quy hoạch khi ngành thay đổi, và nhà đầu tư không phải bỏ vốn lớn mua đất.
Nhà xưởng xây sẵn. JTC xây nhà xưởng tiêu chuẩn cho doanh nghiệp vừa và nhỏ hoặc doanh nghiệp cần bắt đầu nhanh, giảm thời gian từ quyết định đầu tư đến lúc chạy máy.
Hạ tầng đồng bộ. Điện, nước, xử lý nước thải, đường và cảng chuyên dụng được lo cùng lúc. Với ngành hoá chất, việc gom các nhà máy vào một chỗ còn cho phép dùng chung đường ống và tiện ích.
Khu ở đi kèm. Ý tưởng "thị trấn" trong tên gọi: Jurong được quy hoạch có nhà ở, trường học, công viên để người lao động sống gần nơi làm việc, giảm áp lực đi lại.
Đảo Jurong: nối các đảo nhỏ thành một cụm lọc hoá dầu
Từ thập niên 1960–1970, các công ty dầu khí đã đặt nhà máy lọc dầu trên một số đảo nhỏ ngoài khơi phía tây nam. Về sau, chính phủ quyết định lấn biển nối nhiều đảo thành một đảo lớn. Những điểm chính:
- Dự án lấn biển nối các đảo được triển khai từ cuối thập niên 1990 và hoàn tất vào khoảng giữa thập niên 2000, tức là sau giai đoạn Lý Quang Diệu làm Thủ tướng, nhưng nằm trong mạch chiến lược công nghiệp có từ trước.
- Ý tưởng chủ đạo là cụm liên kết: sản phẩm của nhà máy này là nguyên liệu của nhà máy kia, đi qua đường ống nội khu, giảm chi phí vận chuyển và lưu kho.
- Hạ tầng dùng chung như cảng hoá chất, kho chứa, cung cấp hơi nước và xử lý chất thải làm giảm vốn đầu tư ban đầu cho từng doanh nghiệp.
- Đổi lại, cụm hoá dầu đặt ra vấn đề phát thải và rủi ro an toàn, nên quy định về an ninh, an toàn ra vào đảo khá chặt.
Đảo Jurong là ví dụ về việc "làm đất" theo nhu cầu của một ngành cụ thể, thay vì làm khu công nghiệp đa năng rồi chờ ai đến. Đây là lựa chọn rủi ro cao: nếu ngành mục tiêu suy giảm, hạ tầng chuyên dụng khó chuyển đổi.
Các lớp chức năng trong một khu công nghiệp kiểu Jurong
Có thể tách khu công nghiệp thành các lớp để thấy cái gì nhà nước làm, cái gì doanh nghiệp làm (mô tả theo nguyên lý):
| Lớp | Nội dung | Ai đảm nhận chủ yếu |
|---|---|---|
| Đất | San lấp, quy hoạch lô, cho thuê dài hạn | Cơ quan nhà nước (JTC) |
| Hạ tầng kỹ thuật | Điện, nước, thoát nước, đường, cảng chuyên dụng | Các cơ quan và doanh nghiệp tiện ích công |
| Nhà xưởng | Xưởng xây sẵn cho thuê hoặc doanh nghiệp tự xây | JTC và doanh nghiệp |
| Lao động | Tuyển, đào tạo kỹ thuật, nhà ở gần nơi làm | Cơ quan đào tạo, cơ quan nhà ở, doanh nghiệp |
| Thu hút khách | Chọn ngành, đàm phán ưu đãi | EDB |
| Sản xuất | Vận hành nhà máy | Doanh nghiệp, phần lớn có vốn nước ngoài thời kỳ đầu |
Bảng cho thấy khu công nghiệp không phải là một dự án bất động sản đơn thuần. Nó chỉ chạy khi các lớp được làm cùng nhịp — đất có mà thiếu lao động, hoặc ưu đãi có mà đường sá chưa xong, đều làm nhà đầu tư chùn bước.
Jurong thay đổi theo các giai đoạn kinh tế
Những nhà máy đầu tiên ở Jurong thuộc các ngành cần nhiều lao động và công nghiệp nặng cơ bản như thép, đóng sửa tàu, vật liệu. Sang thập niên 1970, điện tử và hoá dầu mở rộng. Khi lương tăng và đất trở nên đắt hơn từ cuối thập niên 1970, những công đoạn thâm dụng lao động dần rời đi các nước lân cận, còn Jurong được tái quy hoạch cho hoạt động giá trị cao hơn.
Ở giai đoạn sau, khu vực phía tây được định hướng thêm các chức năng nghiên cứu, giáo dục và văn phòng, gần các trường đại học và khu công nghệ. Sự chuyển đổi này khả thi một phần nhờ đất chủ yếu được cho thuê có thời hạn: khi hợp đồng hết, nhà nước có thể dồn lô, đổi mục đích. Đây là bài học quản trị tài sản dài hạn hay được nhắc: giữ quyền điều chỉnh trong tương lai quan trọng không kém việc tối đa hoá thu nhập ngay từ đầu.
Thị trấn công nghiệp: nơi ở, đi lại và đời sống người lao động
Chữ "thị trấn" trong tên Tổng công ty Thị trấn Jurong không phải ngẫu nhiên. Ngay từ đầu, khu vực này được hình dung như một đô thị công nghiệp có người ở, chứ không chỉ là dãy nhà máy. Các khu nhà ở công được xây gần nhà máy, kèm trường học, chợ, trạm y tế và không gian xanh, để công nhân không phải đi xa và để doanh nghiệp dễ tuyển người.
Từ góc nhìn kinh tế, việc gắn nhà ở với việc làm giải quyết một nút thắt hay gặp ở các khu công nghiệp mới: nhà máy có nhưng lao động không đến, hoặc đến rồi bỏ vì đi lại vất vả và chi phí sinh hoạt cao. Một số không gian công cộng trong vùng như công viên, vườn cảnh được làm từ khá sớm, phản ánh ý muốn khu công nghiệp không chỉ là nơi làm việc mà còn là nơi có thể sinh sống lâu dài.
Các bài viết riêng về nhà ở công trong danh mục nhà ở và đô thị đi sâu vào cơ chế nhà ở; ở đây chỉ cần nhấn mạnh rằng trong chiến lược công nghiệp hoá của Singapore, nhà ở cho người lao động được tính như một phần của hạ tầng sản xuất, cùng với điện, nước và cảng. Cách đặt vấn đề này khiến ngân sách cho nhà ở và đào tạo được xem là đầu tư cho năng lực sản xuất chứ không chỉ là chi tiêu phúc lợi.
Những câu hỏi quy hoạch rút ra từ Jurong
Không nhằm sao chép, câu chuyện Jurong gợi ra một bộ câu hỏi mà người làm quy hoạch hay quản lý một khu sản xuất, kể cả khu nhà xưởng của doanh nghiệp, có thể tự đặt ra:
- Khu này phục vụ ngành nào cụ thể, và ngành đó cần gì khác thường (cảng chuyên dụng, nguồn nước lớn, xử lý chất thải đặc thù)?
- Thời gian từ khi nhà đầu tư quyết định đến khi sản xuất là bao lâu, và khâu nào chiếm nhiều thời gian nhất?
- Lao động sẽ sống ở đâu, đi lại thế nào, ai đào tạo họ?
- Có giữ được quyền tái quy hoạch khi ngành thay đổi sau hai, ba mươi năm không, hay đất đã bị chia nhỏ vĩnh viễn?
- Các doanh nghiệp trong khu có thể dùng chung hạ tầng, trao đổi sản phẩm phụ với nhau không?
- Chi phí môi trường và an toàn được tính vào từ đầu hay để sau mới xử lý?
Sáu câu hỏi này không có đáp án chung; chúng chỉ giúp tránh lối nghĩ coi khu công nghiệp là chuyện chia lô bán đất.
Đọc câu chuyện Jurong cho tỉnh táo
Có vài điểm dễ bị kể lệch. Thứ nhất, Jurong không thành công ngay; nhiều năm đầu là khó khăn, và thành công gắn với làn sóng đầu tư toàn cầu tìm nơi sản xuất mới ở châu Á. Thứ hai, chi phí môi trường của việc san lấp vùng đất ngập nước và công nghiệp nặng là có thật, dù thời đó ít được bàn. Thứ ba, quy mô nhỏ của Singapore giúp một cơ quan duy nhất điều phối được đất đai toàn đảo — điều khó lặp lại ở nơi đất đai do nhiều cấp quản lý.
Ví dụ giả định để thấy nguyên lý: một khu công nghiệp có hạ tầng tốt nhưng phải chờ ba cơ quan khác nhau cho điện, nước và giấy phép xây dựng sẽ thua một khu kém hơn một chút nhưng giao đất kèm điện nước trong một lần. Nhà đầu tư thường đo bằng "thời gian từ quyết định đến sản xuất", không chỉ bằng giá thuê. Jurong được nhắc nhiều chính vì đã tối ưu đúng thước đo đó.
Câu hỏi thường gặp
Jurong hiện nay còn là khu công nghiệp không?
Một phần lớn khu vực phía tây vẫn là đất công nghiệp, cảng và đảo Jurong vẫn là cụm hoá dầu. Đồng thời, vùng quanh trung tâm Jurong được quy hoạch thành khu thương mại, văn phòng và nhà ở, nên tên Jurong ngày nay chỉ một vùng đa chức năng.
JTC khác gì một công ty bất động sản công nghiệp tư nhân?
JTC là cơ quan theo luật, mục tiêu chính là phục vụ chiến lược công nghiệp chứ không phải tối đa hoá lợi nhuận đất. Vì vậy nó có thể giữ giá thuê hợp lý cho ngành ưu tiên, dồn lô tái quy hoạch, và làm hạ tầng chuyên dụng mà tư nhân khó tự làm.
Vì sao gọi là "sự điên rồ của Goh"?
Theo các tài liệu lịch sử, khi khu đất lớn đã san lấp mà nhà máy đến chậm, một số người chê dự án tốn kém và vội vàng, gắn với tên Bộ trưởng Tài chính Goh Keng Swee. Khi công nghiệp hoá tăng tốc, khu đất được lấp đầy và biệt danh trở thành giai thoại.
Đảo Jurong được tạo ra năm nào?
Các đảo nhỏ ngoài khơi đã có nhà máy lọc dầu từ khoảng thập niên 1960–1970. Dự án lấn biển nối chúng thành một đảo lớn triển khai từ cuối thập niên 1990 và được xem là hoàn tất khoảng giữa thập niên 2000. Mốc cụ thể nên đối chiếu tài liệu chính thức của JTC.
Cụm liên kết ngành hoá dầu có lợi thế gì?
Nhà máy đặt cạnh nhau có thể dùng sản phẩm của nhau qua đường ống, chia sẻ cảng, kho, hơi nước và xử lý chất thải. Chi phí vận chuyển và vốn hạ tầng giảm, nhưng đổi lại cụm phụ thuộc vào sức khoẻ của một ngành và đòi hỏi quản lý an toàn rất chặt.