Chính sách đối ngoại của Singapore thời Lý Quang Diệu (Thủ tướng 1959–1990) xuất phát từ một nhận thức gần như ám ảnh: một nước rất nhỏ, không có vùng đệm, không có tài nguyên, có thể biến mất nếu tính sai. Từ đó hình thành vài nguyên lý khá nhất quán: chấp nhận thế giới như nó vận hành chứ không như mình mong; làm bạn với mọi nước sẵn lòng làm bạn; tự lo phòng thủ đủ mạnh để bị tấn công là cái giá đắt; khiến các nước lớn có lợi ích ở sự tồn tại của Singapore; và dựa vào luật pháp quốc tế vì nước nhỏ không có cách nào khác để được đối xử bình đẳng.
Những nguyên lý này không được viết thành một văn kiện duy nhất. Chúng hiện ra qua các bài nói, hồi ký của ông, phát biểu của Ngoại trưởng đầu tiên S. Rajaratnam (1965–1980) và cách Singapore hành xử trong các cuộc khủng hoảng khu vực. Bài này trình bày chúng như một hệ tư duy, kèm bối cảnh hình thành và những đánh giá khác nhau.
Điểm xuất phát năm 1965: một quốc gia không ai chờ đợi
Khi Singapore tách khỏi Liên bang Malaysia ngày 9/8/1965, đảo quốc mới có diện tích chưa tới 600 km² và dân số khoảng gần hai triệu người. Nước ngọt phần lớn phải dẫn từ bang Johor bên kia eo biển, lương thực phải nhập, quân đội gần như chưa có ngoài hai tiểu đoàn bộ binh. Ở phía nam, Indonesia vẫn đang trong chính sách "Đối đầu" (Konfrontasi) với Malaysia và Singapore; ở phía bắc, quan hệ với Kuala Lumpur vừa trải qua một cuộc chia tay căng thẳng.
Trong hồi ký "From Third World to First", Lý Quang Diệu kể đại ý rằng những ngày đầu độc lập, câu hỏi lớn nhất không phải là phát triển nhanh đến đâu mà là liệu Singapore có tồn tại được hay không. Tư duy đối ngoại của thế hệ lập quốc vì thế bắt đầu từ sự dễ tổn thương (vulnerability), một khái niệm sau này trở thành gần như nền tảng của cách người Singapore nói về an ninh.
Điều đáng chú ý là nỗi lo ấy không dừng ở cảm xúc. Nó được chuyển thành câu hỏi thực dụng: một nước nhỏ có những đòn bẩy gì? Câu trả lời của họ gồm bốn thứ: vị trí trên tuyến hàng hải qua eo biển Malacca, một nền kinh tế mở có thể khiến nhiều nước có lợi ích ở đây, một quân đội nhỏ nhưng nghiêm túc, và một bộ máy ngoại giao biết dùng luật lệ quốc tế.
Năm nguyên lý thường được nhắc lại
Chấp nhận thế giới như nó là. Lý Quang Diệu thường nói đại ý rằng trong quan hệ quốc tế, nước lớn làm điều họ muốn còn nước nhỏ chịu điều phải chịu, và nước nhỏ nào quên điều đó sẽ trả giá. Đây là một cách nhìn theo trường phái hiện thực: không trông vào thiện chí mà tính lợi ích của từng bên.
Làm bạn với mọi nước sẵn lòng làm bạn. Singapore không chọn một khối duy nhất. Họ giữ quan hệ quốc phòng với Anh, Úc, New Zealand, mở cửa cho đầu tư Mỹ, Nhật, châu Âu, tham gia Phong trào Không liên kết năm 1970, và về sau thiết lập quan hệ với Trung Quốc. Nguyên tắc là không để mình phụ thuộc vào thiện chí của bất kỳ ai.
Giữ cho mình hữu ích. Một nước nhỏ được coi trọng khi nó có ích: cảng tốt, sân bay tốt, hệ thống tài chính tin cậy, ý kiến sắc sảo về khu vực. Các nhà ngoại giao Singapore hay dùng chữ relevance (sự hữu ích, sự đáng kể) để nói điều này.
Đủ mạnh để răn đe. Quốc phòng không nhằm thắng nước lớn mà để khiến cái giá tấn công trở nên quá đắt. Hình ảnh "con tôm độc" thường được dùng để mô tả ý tưởng ấy: cá lớn có thể nuốt, nhưng sẽ phải nhả ra.
Dựa vào luật pháp quốc tế. Với nước lớn, luật quốc tế là một lựa chọn; với nước nhỏ, đó là lá chắn. Singapore vì vậy đặc biệt coi trọng Hiến chương Liên Hợp Quốc, luật biển và các cơ chế giải quyết tranh chấp bằng toà án hay trọng tài.
Quốc phòng làm nền cho ngoại giao
Trong tư duy của Lý Quang Diệu, ngoại giao không đứng một mình. Một nước không tự phòng thủ được thì lời nói của nó ít trọng lượng. Ngay sau 1965, chính phủ Singapore bắt tay xây dựng Lực lượng Vũ trang Singapore (SAF) gần như từ con số không, ban hành chế độ nghĩa vụ quốc gia năm 1967 và đầu tư lâu dài vào không quân, hải quân, công nghiệp quốc phòng. Chi tiết về nghĩa vụ quốc gia và quá trình quân Anh rút được bàn ở các bài khác trên trang; ở đây chỉ cần thấy logic: quân đội là điều kiện để ngoại giao có tiếng nói.
Khi Anh quyết định rút phần lớn quân khỏi phía đông kênh Suez (thông báo năm 1968, rút dần đến khoảng 1971), Singapore cùng Malaysia, Anh, Úc và New Zealand lập Thoả thuận Phòng thủ Năm nước (FPDA) năm 1971. FPDA không phải liên minh có nghĩa vụ đánh thay nhau mà là cơ chế tham vấn khi có đe doạ, kèm tập trận chung. Với một nước mới lập, nó là tấm lưới an toàn trong lúc quân đội của chính mình còn non.
Một điểm hay bị hiểu lầm: chi tiêu quốc phòng cao không có nghĩa Singapore chuẩn bị gây chiến. Các văn kiện chính thức luôn trình bày quốc phòng theo hai chữ răn đe và ngoại giao, tức là sức mạnh để có quyền ngồi vào bàn, chứ không thay thế bàn đàm phán.
Cân bằng các nước lớn thay vì đứng về một phía
Một trong những ý được Lý Quang Diệu nhắc nhiều nhất trong các bài nói ở nước ngoài là sự hiện diện của nhiều cường quốc ở Đông Nam Á giúp khu vực ổn định hơn so với khi chỉ có một nước áp đảo. Ông ủng hộ việc Mỹ duy trì vai trò ở châu Á – Thái Bình Dương, đồng thời khuyến khích Nhật Bản, châu Âu, rồi về sau Trung Quốc và Ấn Độ có lợi ích kinh tế trong khu vực. Theo cách ông diễn đạt đại ý, càng nhiều nước lớn có cổ phần trong sự ổn định của khu vực thì càng khó có nước nào đơn phương làm xáo trộn nó.
Cân bằng không có nghĩa là trung lập tuyệt đối. Trong Chiến tranh Lạnh, Singapore nghiêng về phía phương Tây trong nhiều vấn đề, chẳng hạn ủng hộ sự có mặt của Mỹ trong khu vực. Năm 1990, khi các căn cứ Mỹ ở Philippines sắp đóng cửa, Singapore ký bản ghi nhớ cho phép Mỹ sử dụng một số cơ sở hậu cần trên đảo. Cùng năm đó, Singapore thiết lập quan hệ ngoại giao chính thức với Trung Quốc, sau khi Indonesia khôi phục quan hệ với Bắc Kinh, đúng như đã cam kết sẽ không đi trước các nước láng giềng.
Cách làm này cho thấy một lối nghĩ phân tầng: ở tầng an ninh, Singapore muốn có một cường quốc ngoài khu vực làm đối trọng; ở tầng kinh tế, họ muốn làm ăn với tất cả; ở tầng ngoại giao khu vực, họ tôn trọng nhịp của ASEAN và cảm nhận của láng giềng lớn.
Kinh tế cũng là một công cụ đối ngoại
Chiến lược mời các tập đoàn đa quốc gia đến sản xuất, vốn được bàn kỹ trong danh mục chiến lược kinh tế, còn có một tầng nghĩa đối ngoại. Khi nhà máy của Mỹ, Nhật, châu Âu đặt ở Singapore, chính phủ các nước ấy có thêm lý do quan tâm đến an ninh của đảo quốc. Đầu thập niên 1970, Ngoại trưởng Rajaratnam trình bày ý tưởng Singapore như một thành phố toàn cầu: không bị giới hạn trong thị trường láng giềng mà kết nối thẳng với các trung tâm kinh tế thế giới.
Logic ở đây là biến sự phụ thuộc thành phụ thuộc lẫn nhau. Một nước nhỏ không thể tránh phụ thuộc vào thế giới bên ngoài; điều nó có thể làm là khiến thế giới bên ngoài cũng phần nào cần đến nó. Cảng biển, trung tâm lọc dầu, trung tâm tài chính, rồi sau này hãng hàng không và sân bay trung chuyển đều có thể đọc theo cách này.
Về sau, dưới các thế hệ lãnh đạo tiếp theo, Singapore đẩy mạnh ký các hiệp định thương mại tự do song phương, bắt đầu từ đầu những năm 2000. Đó là giai đoạn sau khi Lý Quang Diệu thôi làm Thủ tướng, nhưng tư duy "mạng lưới lợi ích" vẫn tiếp nối cùng một mạch.
Con người và cách vận hành bộ máy đối ngoại
Một bộ ngoại giao nhỏ. Singapore không có điều kiện mở đại sứ quán ở mọi nơi. Họ ưu tiên những thủ đô quan trọng, dùng đại sứ không thường trú cho nhiều nước khác, và tuyển người theo tiêu chuẩn khắt khe như phần còn lại của công vụ.
Ngoại giao cá nhân của người đứng đầu. Lý Quang Diệu dành nhiều thời gian gặp lãnh đạo các nước lớn và láng giềng. Các cuộc trò chuyện của ông với lãnh đạo Mỹ, Trung Quốc, Indonesia được nhiều hồi ký nước ngoài nhắc tới. Uy tín cá nhân trở thành một tài sản của nhà nước nhỏ.
Sự phân vai trong thế hệ lập quốc. Rajaratnam lo phần lý luận và diễn đàn quốc tế, trong khi những người như Goh Keng Swee hay Hon Sui Sen chịu trách nhiệm quốc phòng và kinh tế, những lĩnh vực mà đối ngoại phải dựa vào. Sự đồng bộ giữa các bộ được xem là một điểm mạnh.
Đội ngũ ở Liên Hợp Quốc. Những đại sứ như Tommy Koh xây dựng hình ảnh Singapore như một nước nhỏ có tiếng nói chuyên môn, đặc biệt trong đàm phán luật biển.
Những đánh giá khác nhau
Người ủng hộ cho rằng tư duy đối ngoại thời Lý Quang Diệu là ví dụ hiếm hoi về việc một nước rất nhỏ giữ được độc lập, an ninh và ảnh hưởng vượt quy mô trong nửa thế kỷ đầy biến động. Họ nhấn mạnh tính nhất quán, khả năng đọc tình hình xa và việc Singapore hầu như không bị kéo vào xung đột vũ trang.
Phía phê bình có nhiều lớp. Một số học giả cho rằng diễn ngôn về "sự dễ tổn thương" cũng được dùng để biện minh cho các chính sách trong nước chặt chẽ. Một số nhà ngoại giao láng giềng từng thấy cách nói thẳng của ông là khó chịu, có lúc gây phản ứng. Lại có ý kiến cho rằng chủ nghĩa hiện thực của Singapore đặt lợi ích quốc gia trên các quan tâm về nhân quyền ở nước khác. Các đánh giá này khác nhau tuỳ góc nhìn và thời điểm.
Khi đọc về đề tài này, bạn nên tách ba lớp: nguyên lý được tuyên bố, hành vi thực tế trong từng sự kiện, và kết quả đo được theo thời gian. Lớp thứ nhất có trong hồi ký và bài nói; lớp thứ hai cần đọc qua tài liệu của nhiều phía, kể cả nguồn Malaysia, Indonesia, Mỹ, Trung Quốc; lớp thứ ba nên nhìn trong khoảng thời gian dài thay vì một năm cụ thể.
Câu hỏi thường gặp
Ai là Ngoại trưởng đầu tiên của Singapore?
Ngoại trưởng đầu tiên là S. Rajaratnam, giữ chức từ 1965 đến 1980. Ông là một trong những thành viên thế hệ lập quốc, đồng thời là tác giả lời cam kết quốc gia của Singapore. Ông thường được nhắc tới như người đặt nền móng lý luận cho ngoại giao đảo quốc, bên cạnh vai trò định hướng của Lý Quang Diệu.
Singapore có phải đồng minh hiệp ước của Mỹ không?
Không. Singapore không có hiệp ước phòng thủ chung kiểu đồng minh với Mỹ như Nhật Bản hay Philippines. Quan hệ quốc phòng dựa trên các thoả thuận cụ thể như bản ghi nhớ năm 1990 về sử dụng cơ sở hậu cần và các khuôn khổ hợp tác về sau. Singapore tự mô tả mình là đối tác an ninh chứ không phải đồng minh.
Vì sao Singapore tham gia Phong trào Không liên kết?
Singapore gia nhập năm 1970 để khẳng định vị thế nước độc lập, có quan hệ với nhóm nước đang phát triển và có thêm diễn đàn đa phương. Tham gia không có nghĩa là xa rời phương Tây; đây là một trong nhiều lớp quan hệ mà một nước nhỏ duy trì cùng lúc để không phụ thuộc vào một khối.
Tư duy "dễ tổn thương" còn ảnh hưởng tới Singapore ngày nay không?
Các nhà nghiên cứu thường cho rằng khái niệm này vẫn hiện diện trong giáo dục quốc phòng và cách giới chức Singapore nói về an ninh. Tuy nhiên bối cảnh đã khác nhiều so với 1965, và mức độ cần thiết của diễn ngôn này là chủ đề có nhiều ý kiến khác nhau. Trang này không bình luận chính sách hiện hành.
Nên đọc tài liệu nào để hiểu ngoại giao Singapore thời Lý Quang Diệu?
Có thể bắt đầu bằng hai tập hồi ký của ông, đặc biệt các chương về quan hệ với từng nước trong tập thứ hai. Sau đó nên đọc các tuyển tập bài viết của Rajaratnam, các công trình nghiên cứu về ngoại giao nước nhỏ, và tài liệu từ phía các nước láng giềng để có góc nhìn cân bằng.
Ngoại giao nước nhỏ khác ngoại giao nước lớn ở điểm nào?
Nước lớn có thể định hình luật chơi và chịu được sai lầm; nước nhỏ thường phải thích nghi với luật chơi và ít chỗ cho sai lầm. Vì vậy nước nhỏ hay ưu tiên luật quốc tế, thể chế đa phương, đa dạng hoá đối tác và đầu tư vào uy tín, những đặc điểm thấy rõ trong trường hợp Singapore.