Mô hình Singapore không thể sao chép nguyên vẹn, nhưng nhiều thành phần của nó có thể được học có chọn lọc. Lý do khó sao chép nằm ở những điều kiện đặc thù: một thành phố quốc gia diện tích khoảng hơn bảy trăm ki lô mét vuông, nằm trên tuyến hàng hải bận rộn, thừa hưởng cảng và hệ thống pháp lý kiểu Anh, bước vào công nghiệp hoá đúng lúc các tập đoàn quốc tế tìm nơi sản xuất ở châu Á, và có một bộ máy hành chính nhỏ, tập trung.
Giới nghiên cứu chính sách công có cả một lĩnh vực về câu hỏi này, gọi là chuyển giao chính sách hay học hỏi chính sách. Kết luận chung của lĩnh vực này: chuyển giao công cụ kỹ thuật dễ hơn chuyển giao thể chế, và chuyển giao thể chế dễ hơn chuyển giao văn hoá vận hành đằng sau nó.
Bài này giới thiệu khung lý thuyết, liệt kê các điều kiện đặc thù của Singapore, phân tích một trường hợp chuyển giao có thật, và đưa ra quy trình học chính sách từ nước ngoài. Bài không đánh giá hay khuyến nghị cho thể chế của bất kỳ quốc gia cụ thể nào.
Vì sao câu hỏi này được đặt ra nhiều đến vậy
Từ thập niên 1980, Singapore trở thành điểm đến của các đoàn nghiên cứu từ nhiều nước. Chính phủ nhiều nơi cử cán bộ sang học về nhà ở công, quy hoạch, cảng, chống tham nhũng, quản lý giao thông, đào tạo công vụ. Singapore cũng chủ động xuất khẩu kinh nghiệm qua các chương trình hợp tác kỹ thuật và các dự án khu công nghiệp ở nước ngoài.
Theo nhiều nguồn được trích dẫn rộng rãi, Đặng Tiểu Bình thăm Singapore năm 1978 và trong chuyến đi phía nam năm 1992 đã nói đại ý rằng nên học kinh nghiệm quản lý xã hội của Singapore. Sau đó, hàng nghìn quan chức Trung Quốc sang Singapore học các khoá ngắn hạn qua nhiều năm. Đây là một trong những chương trình học hỏi chính sách quy mô lớn nhất được ghi nhận.
Sức hút này có lý do dễ hiểu: Singapore cho thấy một con đường từ thu nhập thấp lên thu nhập cao trong khoảng một thế hệ, với bộ máy được đánh giá là hiệu quả và ít tham nhũng. Nhưng chính sự hấp dẫn ấy khiến người học dễ nhìn thấy kết quả mà bỏ qua điều kiện. Câu hỏi "có sao chép được không" vì thế cần được trả lời bằng một khung phân tích, không phải bằng cảm tình hay ác cảm.
Khung lý thuyết: học hỏi chính sách gồm những mức nào
Nguồn gốc lĩnh vực. Nhà chính trị học Richard Rose viết về rút bài học trong chính sách công từ đầu thập niên 1990; David Dolowitz và David Marsh phát triển khái niệm chuyển giao chính sách trong các bài viết năm 1996 và năm 2000. Họ đặt các câu hỏi: ai học, học cái gì, từ đâu, ở mức độ nào, và vì sao chuyển giao thất bại.
Mức một: sao chép. Mang nguyên một chính sách hay chương trình sang. Rất hiếm khi thành công nếu bối cảnh khác nhiều, vì chính sách được thiết kế cho những điều kiện cụ thể.
Mức hai: mô phỏng. Học ý tưởng và nguyên tắc thiết kế, điều chỉnh chi tiết cho phù hợp. Đây là mức thường được khuyến nghị.
Mức ba: kết hợp. Ghép yếu tố từ nhiều nguồn với giải pháp trong nước. Phức tạp hơn nhưng thường bền hơn.
Mức bốn: cảm hứng. Nguồn nước ngoài chỉ gợi ý hướng đi, phần thiết kế do bên học tự làm. Mức này ít rủi ro nhất nhưng cũng ít tận dụng kinh nghiệm cụ thể nhất.
Ba kiểu thất bại. Dolowitz và Marsh nêu chuyển giao thiếu thông tin, khi bên học không hiểu đủ chính sách gốc; chuyển giao không đầy đủ, khi bỏ sót yếu tố then chốt làm chính sách gốc chạy được; và chuyển giao không phù hợp, khi bỏ qua khác biệt về kinh tế, xã hội, thể chế.
Những điều kiện đặc thù của Singapore
Mỗi điều kiện dưới đây không quyết định một mình, nhưng cộng lại chúng làm cho nhiều chính sách khó mang đi nguyên vẹn. Cột phải gợi ý câu hỏi bên học nên tự đặt.
| Điều kiện | Ở Singapore | Câu hỏi cho bên học |
|---|---|---|
| Quy mô | Thành phố quốc gia, không có cấp chính quyền địa phương trung gian đáng kể | Chính sách sẽ đi qua bao nhiêu tầng hành chính trước khi đến người dân? |
| Vị trí | Trên eo biển Malacca, một trong những tuyến hàng hải bận rộn nhất thế giới | Lợi thế vị trí của mình là gì, có thay thế được vai trò của cảng không? |
| Di sản thuộc địa | Cảng tự do, hệ thống pháp lý thông luật Anh, tiếng Anh phổ biến trong tầng lớp có học | Nhà đầu tư nước ngoài có tin vào hệ thống pháp lý thương mại không? |
| Thời điểm | Công nghiệp hoá từ cuối thập niên 1960, khi các tập đoàn tìm nơi sản xuất ở châu Á | Cơ hội của thời điểm hiện nay là gì, khác thời ấy thế nào? |
| Đất đai | Nhà nước nắm phần lớn quỹ đất, thu hồi đất theo luật từ những thập niên đầu | Cơ chế sở hữu và thu hồi đất của mình cho phép làm gì? |
| Bộ máy | Công vụ nhỏ, lương cạnh tranh, tuyển chọn theo năng lực, kỷ luật liêm chính chặt | Bộ máy thực thi có đủ năng lực và động cơ để vận hành công cụ mới không? |
| Thành phần dân cư | Xã hội nhập cư đa sắc tộc, không có tầng lớp địa chủ nông thôn lớn | Các nhóm lợi ích nào có thể cản trở hoặc ủng hộ thay đổi? |
Nhìn bảng, có thể thấy nhiều điều kiện không phải do chính sách tạo ra mà là điểm xuất phát. Chính sách giỏi ở chỗ tận dụng tốt các điều kiện ấy. Bên học vì thế nên học cách tận dụng điều kiện, không phải học kết quả. Một thành phố nằm sâu trong lục địa, chẳng hạn, có thể học cách Singapore phục vụ nhà đầu tư, nhưng không thể học cách trở thành cảng trung chuyển.
Một trường hợp có thật: Khu công nghiệp Tô Châu
Khu công nghiệp Tô Châu là dự án hợp tác giữa chính phủ Trung Quốc và Singapore, khởi động năm 1994, với mục tiêu rõ ràng là chuyển giao "phần mềm" quản lý của Singapore, tức là cách quy hoạch, cấp phép, phục vụ nhà đầu tư, chứ không chỉ xây hạ tầng. Lý Quang Diệu là người ủng hộ mạnh dự án này.
Những năm đầu, dự án gặp khó khăn được báo chí và giới nghiên cứu ghi nhận rộng rãi. Một trong những vấn đề lớn là cạnh tranh với một khu phát triển khác do chính quyền địa phương lập gần đó, có lợi ích riêng trong việc thu hút cùng nhà đầu tư. Theo các nguồn công bố, đầu thập niên 2000, phía Singapore giảm tỉ lệ góp vốn và phía Trung Quốc nắm vai trò chính. Về sau khu công nghiệp phát triển mạnh dưới sự điều hành chủ yếu của phía Trung Quốc.
Các nghiên cứu về trường hợp này thường rút ra một bài học khớp với lý thuyết chuyển giao: kỹ thuật quy hoạch và quy trình phục vụ nhà đầu tư có thể học được, nhưng chúng vận hành trong một cấu trúc lợi ích và quan hệ giữa các cấp chính quyền. Khi cấu trúc ấy khác, "phần mềm" phải được điều chỉnh, và người điều chỉnh tốt nhất thường là người trong cuộc. Có nhiều đánh giá khác nhau về việc dự án thành công tới đâu, tuỳ thước đo được chọn.
Phần dễ học và phần khó mang đi
Dễ học: công cụ kỹ thuật. Quy trình cấp phép một cửa, quy hoạch sử dụng đất dài hạn, quản lý cảng, hệ thống thu phí đường, quản lý nguồn nước. Đây là những công cụ có mô tả rõ, đo được, và nhiều nước đã điều chỉnh thành công.
Học được nhưng cần điều chỉnh: thiết kế thể chế. Cơ quan chống tham nhũng độc lập, quỹ tiết kiệm bắt buộc, cơ quan xúc tiến đầu tư có quyền hạn rõ. Ý tưởng chuyển được, nhưng hiệu quả phụ thuộc vào luật pháp, nguồn lực và sự hậu thuẫn ở cấp cao trong từng nước.
Khó mang đi: văn hoá vận hành. Chuẩn mực liêm chính trong bộ máy, thói quen đo kết quả, sự tin tưởng giữa người dân và cơ quan công. Những thứ này hình thành qua hàng chục năm và không ban hành được bằng văn bản.
Không nên mang đi nguyên vẹn: điều kiện đặc thù. Quy mô thành phố quốc gia, vị trí trên tuyến hàng hải, thời điểm lịch sử. Cố tái tạo những điều kiện này là hiểu sai bài học.
Một hiểu lầm cần tránh. Thu gọn mô hình Singapore thành "kỷ luật và phạt nặng". Các nghiên cứu nhấn mạnh rằng phần lớn hiệu quả đến từ năng lực bộ máy, quy hoạch dài hạn và môi trường pháp lý thương mại ổn định, không từ mức phạt.
Quy trình học chính sách từ nước ngoài: sáu bước
Quy trình dưới đây tổng hợp từ các nghiên cứu về chuyển giao chính sách, dùng được cho một bộ, một thành phố hay một tổ chức lớn. Ví dụ giả định xuyên suốt: một đô thị muốn học cách Singapore quản lý giao thông.
- Xác định vấn đề của mình trước. Ùn tắc ở đâu, vào giờ nào, do nguyên nhân gì. Bắt đầu từ vấn đề, không từ giải pháp của người khác.
- Tìm nhiều nguồn, không chỉ một. Xem Singapore làm gì, nhưng cũng xem vài thành phố khác có điều kiện gần mình hơn đã làm gì.
- Hiểu chính sách gốc đầy đủ. Hệ thống thu phí ở Singapore đi cùng hạn ngạch xe, giao thông công cộng tốt và quy hoạch dài hạn. Học một mảnh mà bỏ các mảnh đỡ nó là chuyển giao không đầy đủ.
- Lập bảng điều kiện. So sánh từng điều kiện then chốt giữa nơi gốc và nơi mình, như bảng ở trên, đánh dấu chỗ khác biệt lớn.
- Thiết kế bản điều chỉnh và thử nhỏ. Thử ở một khu vực, một thời gian, với chỉ tiêu đo trước.
- Đánh giá và quyết định mở rộng. Đo kết quả thật, lắng nghe người chịu tác động, rồi mới quyết định mở rộng, sửa hay bỏ.
Quy trình này nghe hiển nhiên, nhưng các nghiên cứu cho thấy bước ba và bước bốn thường bị bỏ qua, vì đoàn học tập về nước với ấn tượng mạnh về kết quả và áp lực phải triển khai nhanh. Kinh nghiệm của chính Singapore, một nơi cũng học nhiều từ nước ngoài, là luôn điều chỉnh trước khi áp dụng.
Câu hỏi thường gặp
Singapore có học mô hình của nước khác không?
Có, và học rất nhiều. Singapore học hệ thống pháp lý từ Anh, nhiều ý tưởng xúc tiến đầu tư và công nghiệp từ các chuyên gia quốc tế, kinh nghiệm quân sự từ nước ngoài, và thường cử cán bộ đi khảo sát trước khi làm chính sách mới. Điểm đáng chú ý là cách họ điều chỉnh trước khi áp dụng.
Chuyển giao chính sách khác học tập kinh nghiệm thông thường thế nào?
Chuyển giao chính sách là khái niệm học thuật mô tả quá trình kiến thức về chính sách ở một nơi được dùng để thiết kế chính sách ở nơi khác. Nó có khung phân tích rõ: ai học, học gì, ở mức độ nào, vì sao thất bại, giúp việc học có hệ thống hơn.
Vì sao quy mô thành phố quốc gia lại quan trọng đến vậy?
Ở một thành phố quốc gia, chính sách đi từ trung ương tới người dân qua rất ít tầng, việc phối hợp giữa các cơ quan đơn giản hơn, và nhà lãnh đạo có thể theo dõi trực tiếp việc thực thi. Ở nước lớn, cùng chính sách phải đi qua nhiều cấp với lợi ích khác nhau.
Khu công nghiệp Tô Châu có phải là thất bại không?
Không đơn giản như vậy. Giai đoạn đầu gặp khó khăn và phía Singapore giảm vai trò, nhưng khu công nghiệp về sau phát triển mạnh. Nhiều nhà nghiên cứu coi đây là ví dụ về chuyển giao thành công một phần, khi kỹ thuật được tiếp nhận và người trong cuộc điều chỉnh cho bối cảnh của mình.
Bài học quan trọng nhất từ lý thuyết chuyển giao là gì?
Học điều kiện và cơ chế, không chỉ học kết quả. Một chính sách thành công ở nơi khác là kết quả của chính sách cộng với điều kiện. Bên học cần hiểu điều kiện nào giúp chính sách chạy được, rồi tự hỏi nơi mình có điều kiện đó không hay phải thiết kế khác.