Hệ thống tàu điện ngầm và trên cao MRT của Singapore không ra đời từ một quyết định hiển nhiên. Trong khoảng mười năm từ đầu thập niên 1970, chính phủ và giới chuyên gia tranh luận gay gắt: nên đầu tư lớn vào đường sắt đô thị, hay chỉ cần một hệ thống xe buýt tốt kết hợp kiểm soát xe hơi. Cuộc tranh luận kết thúc khi Nội các quyết định xây MRT năm 1982; đoạn tuyến đầu tiên đưa vào khai thác cuối năm 1987.
Đây là một trong những khoản đầu tư công lớn nhất của Singapore thời Lý Quang Diệu, và câu chuyện quanh nó cho thấy cách chính phủ khi đó xử lý một quyết định tốn kém, không thể đảo ngược, với nhiều nghiên cứu đưa ra kết luận trái ngược nhau.
Bài này trình bày bối cảnh, các lập luận của hai phía, cách quyết định được đưa ra, cách MRT gắn với quy hoạch khu đô thị mới, và những đánh giá về sau.
Bối cảnh: giao thông thập niên 1970
Đến đầu thập niên 1970, hàng trăm nghìn người đã chuyển vào các khu đô thị mới của HDB nằm cách trung tâm nhiều cây số, trong khi việc làm văn phòng và thương mại vẫn tập trung ở khu trung tâm và việc làm công nghiệp ở phía tây. Mỗi sáng có một dòng người lớn đổ về cùng vài hướng.
Hệ thống xe buýt khi đó do nhiều công ty tư nhân nhỏ vận hành, chất lượng không đồng đều, và đã được hợp nhất dần trong thập niên 1970 để cải thiện. Chương trình giấy phép khu vực trung tâm năm 1975 giúp giảm kẹt xe giờ cao điểm, nhưng không trả lời câu hỏi dài hạn: khi dân số và các khu đô thị mới tiếp tục tăng, xe buýt trên đường chung có đủ năng lực chở hay không.
Kế hoạch Ý niệm năm 1971 đã dành sẵn một hành lang cho đường sắt đô thị trong tương lai, nhưng việc dành đất khác với việc quyết định chi tiền. Câu hỏi đặt ra cho Nội các là có nên dành một khoản rất lớn của ngân sách cho một hệ thống mà lợi ích sẽ đến sau nhiều năm.
Hai phương án và lập luận của mỗi phía
Các nghiên cứu và tranh luận trong giai đoạn này có thể tóm thành hai phương án chính. Bảng tổng hợp lập luận ở mức nguyên lý:
| Tiêu chí | Phương án chỉ dùng xe buýt | Phương án xây đường sắt đô thị |
|---|---|---|
| Vốn đầu tư ban đầu | Thấp hơn nhiều, có thể tăng dần | Rất lớn, phải chi tập trung trong vài năm |
| Năng lực chở giờ cao điểm | Bị giới hạn bởi đường chung và ùn tắc | Cao, không phụ thuộc giao thông trên đường |
| Tính linh hoạt | Dễ đổi tuyến theo nhu cầu | Cố định, khó điều chỉnh sau khi xây |
| Tác động đến quy hoạch | Ít định hình cấu trúc đô thị | Định hình vị trí trung tâm khu, mật độ quanh ga |
| Rủi ro chính | Thiếu năng lực khi dân số tăng | Chi phí vượt dự toán, lượng khách thấp hơn dự báo |
Mỗi phía đều có nghiên cứu ủng hộ. Một nghiên cứu do chuyên gia nước ngoài thực hiện đầu thập niên 1980 đề xuất phương án chủ yếu dựa vào xe buýt với chi phí thấp hơn; các nghiên cứu khác, kể cả nghiên cứu giao thông toàn diện của chính phủ, nghiêng về đường sắt. Sự bất đồng không chỉ là kỹ thuật mà còn là đánh giá rủi ro tài chính.
Vì sao quyết định đầu tư đường sắt khó: một phép tính khung
Để hiểu vì sao Nội các mất nhiều năm tranh luận, có thể dựng một phép tính khung với số liệu giả định. Các bước dưới đây là cách các nhà phân tích thường tiếp cận một dự án như vậy:
- Ước tính chi phí xây và chi phí vận hành cho cả vòng đời công trình, ví dụ giả định: chi phí xây 100 đơn vị, vận hành 3 đơn vị mỗi năm trong 40 năm.
- Ước tính lợi ích hằng năm: thời gian đi lại tiết kiệm được, chi phí ùn tắc tránh được, chi phí đường mới không phải xây. Ví dụ giả định: 8 đơn vị mỗi năm ở năm đầu, tăng dần theo dân số.
- Chiết khấu về hiện tại. Với lãi suất chiết khấu cao, lợi ích ở xa bị thu nhỏ mạnh và dự án trông kém hấp dẫn; với lãi suất thấp, kết quả ngược lại. Chỉ riêng lựa chọn lãi suất đã có thể đảo kết luận.
- Thử các kịch bản dân số và lượng khách. Nếu lượng khách thấp hơn dự báo một phần ba, lợi ích có thể không bù được chi phí; nếu dân số tăng nhanh hơn, phương án xe buýt có thể quá tải sớm.
- Tính phần lợi ích khó đo: giá trị đất quanh ga, khả năng định hình khu đô thị mới, sự chấp nhận của người dân với chính sách hạn chế xe. Đây thường là phần quyết định nhưng cũng là phần dễ bị phía phản đối coi là cảm tính.
Phép tính khung cho thấy hai bên tranh luận không nhất thiết có một bên tính sai; họ có thể khác nhau ở giả định về lãi suất, tốc độ tăng dân số và cách tính lợi ích gián tiếp. Hiểu điều đó giúp người đọc thấy vì sao những quyết định hạ tầng lớn luôn có tranh luận, và vì sao việc công khai giả định quan trọng không kém con số cuối cùng.
Cuộc tranh luận trong nội các
Tư liệu về giai đoạn này cho thấy trong Nội các có những ý kiến khác nhau. Một số bộ trưởng lo ngại về quy mô chi phí và rủi ro tài chính của một dự án mà Singapore chưa có kinh nghiệm. Bộ trưởng Truyền thông khi đó, ông Ong Teng Cheong, thường được ghi nhận là người ủng hộ mạnh mẽ phương án đường sắt và thúc đẩy các nghiên cứu chuyên sâu.
Quyết định cuối cùng được Nội các đưa ra năm 1982, chọn xây hệ thống MRT. Lý Quang Diệu khi đó là Thủ tướng; các tư liệu cho thấy ông yêu cầu cân nhắc kỹ chi phí và chỉ ủng hộ sau khi được thuyết phục về năng lực chở và tác động dài hạn. Mức độ chi tiết vai trò của từng người trong cuộc tranh luận khác nhau giữa các nguồn, nên ở đây chỉ nêu ở mức đã được ghi nhận rộng rãi.
Điều đáng chú ý về phương pháp là quyết định không được đưa ra vội. Nhiều nghiên cứu độc lập được đặt hàng, so sánh, và cuộc tranh luận được để kéo dài đủ để các lập luận được kiểm tra. Đây là một trường hợp thường được dùng trong giảng dạy chính sách công về cách ra quyết định đầu tư lớn trong điều kiện bất định.
Các mốc từ quyết định đến vận hành
Sau quyết định năm 1982, tiến trình diễn ra tương đối nhanh so với quy mô dự án. Các mốc chính:
- 1982: Nội các quyết định xây hệ thống MRT.
- 1983: một cơ quan chuyên trách được thành lập để xây dựng hệ thống.
- Giữa thập niên 1980: thi công các tuyến đầu tiên, gồm cả đoạn ngầm dưới khu trung tâm và đoạn trên cao qua các khu đô thị mới.
- Cuối năm 1987: đoạn tuyến đầu tiên đưa vào khai thác, nối một số khu đô thị mới phía bắc với khu vực gần trung tâm.
- Đầu thập niên 1990: hệ thống ban đầu gồm hai tuyến chính bắc – nam và đông – tây cơ bản hoàn thành.
- Các thập kỷ sau: mạng lưới mở rộng với nhiều tuyến mới, cùng hệ thống tàu nhẹ nội khu ở một số khu đô thị mới.
Việc giao cho một cơ quan chuyên trách có thẩm quyền rõ ràng, thay vì để dự án nằm rải rác ở nhiều bộ, được coi là một yếu tố giúp tiến độ ổn định. Sau giai đoạn xây dựng, việc khai thác được giao cho một doanh nghiệp vận hành, còn nhà nước giữ vai trò chủ sở hữu hạ tầng và điều tiết.
MRT và khu đô thị mới: giao thông gắn với quy hoạch
Giá trị của MRT ở Singapore không chỉ nằm ở bản thân tàu điện mà ở cách nó được gắn với cấu trúc đô thị. Nhiều khu đô thị mới của HDB được quy hoạch với trung tâm khu nằm cạnh ga, gồm chợ, cửa hàng, thư viện, bến xe buýt trung chuyển. Người dân đi bộ hoặc đi xe buýt ngắn từ khối nhà tới ga, rồi lên tàu vào trung tâm hoặc tới khu công nghiệp.
Trong lý thuyết quy hoạch, cách làm này gần với khái niệm phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng: mật độ cao và chức năng hỗn hợp quanh các ga, để tối đa số người sống và làm việc trong tầm đi bộ của ga. Singapore có lợi thế vì nhà nước nắm cả đất, cả nhà ở công và cả hạ tầng giao thông, nên phối hợp ba thứ này dễ hơn nhiều so với nơi mỗi phần do một chủ thể khác nhau quyết định.
MRT cũng là điều kiện để chính sách kiểm soát xe hơi được người dân chấp nhận. Khi có một lựa chọn đi lại nhanh, đều đặn và rẻ, việc hạn chế xe riêng trở thành một sự đánh đổi có thể chịu được thay vì một gánh nặng thuần tuý.
Đánh giá về sau và những điều cần lưu ý
Nhìn lại, quyết định năm 1982 thường được đánh giá là đúng hướng: lượng khách tăng theo dân số và mở rộng mạng lưới, hệ thống trở thành xương sống giao thông của đảo, và giá trị đất quanh ga tăng mạnh, phần lớn thuộc về nhà nước. Nhiều nhà nghiên cứu dùng MRT như ví dụ cho thấy một khoản đầu tư lớn có thể tạo lợi ích vượt xa dự báo ban đầu khi gắn với quy hoạch.
Tuy vậy, cũng có những lưu ý. Hệ thống đã trải qua các giai đoạn quá tải và sự cố kỹ thuật, khiến việc bảo trì và đầu tư thay thế trở thành chủ đề tranh luận công khai. Mô hình tách chủ sở hữu hạ tầng và nhà vận hành đã được điều chỉnh nhiều lần để phân bổ rõ trách nhiệm. Đây là những vấn đề vận hành tự nhiên của một hệ thống lớn khi già đi, không phủ nhận quyết định ban đầu.
Bài học được các nhà phân tích chính sách rút ra thường là về quy trình: cho phép tranh luận đủ dài, đặt hàng nhiều nghiên cứu độc lập, giữ đất từ trước khi quyết định chi tiền, và gắn hạ tầng giao thông với quy hoạch sử dụng đất ngay từ thiết kế.
Câu hỏi thường gặp
MRT là viết tắt của gì?
MRT là viết tắt của Mass Rapid Transit, tức hệ thống vận tải khối lượng lớn tốc độ cao. Ở Singapore, tên gọi này dùng cho mạng tàu điện chạy cả ngầm lẫn trên cao, phân biệt với hệ thống tàu nhẹ nội khu phục vụ quãng ngắn trong một số khu đô thị mới.
Vì sao một phần tuyến MRT đi ngầm, phần khác đi trên cao?
Đoạn qua khu trung tâm đông đúc thường đi ngầm để không chiếm mặt đất và tránh tác động lên công trình hiện hữu. Đoạn qua khu đô thị mới đi trên cao vì chi phí xây thấp hơn nhiều so với đào ngầm, và hành lang đã được dành sẵn từ khâu quy hoạch.
Tranh luận MRT có ảnh hưởng đến quyết định đầu tư hạ tầng sau này của Singapore không?
Các tư liệu cho thấy cách làm đặt hàng nhiều nghiên cứu, so sánh phương án và để tranh luận đủ dài trở thành một phần thói quen ra quyết định với hạ tầng lớn. Tuy nhiên mỗi dự án sau có bối cảnh riêng, nên khó nói đây là một quy trình cố định.
Ai trả tiền xây MRT?
Phần lớn vốn xây hạ tầng đến từ ngân sách nhà nước, vốn có nguồn tích luỹ dồi dào từ các thập kỷ tăng trưởng. Doanh nghiệp vận hành trả phí hoặc thuê tài sản và thu tiền vé. Cơ chế cụ thể giữa nhà nước và nhà vận hành đã được thay đổi nhiều lần theo thời gian.
Đô thị đang lên kế hoạch đường sắt có thể học gì từ trường hợp này?
Ba điều thường được nhấn mạnh: dành hành lang đất từ sớm trong quy hoạch, thiết kế khu dân cư và tiện ích quanh ga ngay từ đầu, và kết hợp đường sắt với xe buýt gom khách cùng chính sách quản lý xe riêng. Thiếu các yếu tố này, tuyến đường sắt dễ có lượng khách thấp hơn kỳ vọng.