Trong khoảng hai thập kỷ từ đầu thập niên 1960, Singapore gần như xoá bỏ các khu nhà ổ chuột và phần lớn làng kampung truyền thống, chuyển hàng trăm nghìn người vào căn hộ cao tầng của HDB. Đây là một trong những cuộc tái định cư đô thị nhanh và triệt để nhất thế kỷ 20.
Ba yếu tố làm nên tốc độ đó: khả năng xây nhà mới trước khi dời dân, Luật Thu hồi Đất năm 1966 cho phép nhà nước thu hồi đất với mức bồi thường không tính phần giá trị do quy hoạch tạo ra, và một bộ máy thực thi tập trung dưới chính phủ do Lý Quang Diệu đứng đầu. Vụ cháy Bukit Ho Swee năm 1961 là cột mốc cho thấy cách làm này có thể vận hành.
Bài này kể lại tiến trình, giải thích cơ chế pháp lý và tài chính, và ghi nhận cả những mất mát mà các nhà xã hội học, nhà sử học và chính người trong cuộc đã nêu.
Người Singapore sống ở đâu trước khi có HDB
Đầu thập niên 1960, ngoài khu trung tâm với dãy nhà phố bị chia nhỏ, vùng ven Singapore có rất nhiều khu định cư tự phát. Các làng kampung của người Mã Lai, người Hoa và các nhóm khác thường gồm nhà gỗ, có khi dựng trên cọc, mái lá hoặc mái tôn, lối đi đất, nước lấy từ giếng hoặc vòi công cộng, vệ sinh dùng hố xí thùng. Nhiều hộ nuôi heo, gà, trồng rau để sống thêm.
Khi nhìn từ góc độ chính quyền, các khu này có ba vấn đề: nguy cơ cháy cao vì nhà san sát và vật liệu dễ bắt lửa; điều kiện vệ sinh kém dẫn đến bệnh tật; và đất bị chiếm dụng không thể dùng cho công nghiệp, đường sá hay nhà ở mật độ cao. Khi nhìn từ góc độ người dân, chúng là nơi có quan hệ láng giềng chặt chẽ, chi phí sống thấp và sinh kế gắn với đất.
Sự khác biệt giữa hai cách nhìn này là chìa khoá để hiểu vì sao cuộc tái định cư được ghi nhận là thành công về vật chất nhưng vẫn để lại những tranh luận về mặt xã hội.
Đám cháy Bukit Ho Swee năm 1961: phép thử đầu tiên
Ngày 25/5/1961, một đám cháy lớn bùng lên ở khu nhà gỗ Bukit Ho Swee và lan rất nhanh. Khoảng mười sáu nghìn người mất nhà chỉ trong một buổi chiều. Với HDB mới thành lập được hơn một năm, đây vừa là thảm hoạ vừa là thời điểm buộc phải chứng minh năng lực.
Chính phủ quyết định thu hồi khu đất cháy và xây ngay căn hộ cao tầng trên đó. Những khối nhà đầu tiên được hoàn thành trong thời gian được ghi nhận là rất ngắn, và nhiều nạn nhân vụ cháy được ưu tiên nhận căn. Hình ảnh khu nhà mới mọc lên trên nền khu ổ chuột cũ trở thành một biểu tượng được nhắc lại nhiều lần trong các tư liệu chính thức về HDB.
Các nhà sử học về sau cũng nêu một góc nhìn khác: những đám cháy ở khu nhà gỗ thời đó, dù có nguyên nhân tự nhiên hay sơ suất, đã gỡ bỏ trên thực tế sự phản kháng với việc giải toả, vì người dân mất nhà không còn lựa chọn ở lại. Đây là một nhận định học thuật về bối cảnh, không phải cáo buộc cụ thể, và tư liệu chính thức không ủng hộ bất kỳ giả thuyết nào về nguyên nhân cố ý.
Luật Thu hồi Đất năm 1966: cơ sở pháp lý của tốc độ
Quyền thu hồi rộng. Luật cho phép nhà nước thu hồi đất cho mục đích công, và khái niệm mục đích công được hiểu rộng, bao gồm cả nhà ở và phát triển công nghiệp, không chỉ đường sá hay công trình quốc phòng.
Bồi thường theo giá tại một mốc cố định. Điểm then chốt là mức bồi thường không tính phần giá trị đất tăng lên nhờ dự án công hay quy hoạch. Lập luận của chính phủ, được Lý Quang Diệu trình bày trong hồi ký đại ý, là chủ đất tư nhân không nên hưởng khoản lời do chính đầu tư công của cả xã hội tạo ra.
Giá mốc được điều chỉnh về sau. Trong nhiều năm, mức bồi thường được tính theo giá tại một thời điểm cố định trong quá khứ, nên khoảng cách với giá thị trường ngày càng lớn. Về sau luật được sửa để tiến gần hơn tới giá thị trường.
Kết quả về sở hữu đất. Qua các thập kỷ, phần đất thuộc nhà nước tăng từ mức dưới một nửa vào đầu thập niên 1960 lên khoảng chín phần mười theo các ước tính phổ biến. Đây là nền tảng để HDB có đất giá thấp.
Tranh luận. Người ủng hộ coi đây là cách thu hồi giá trị đất cho lợi ích chung; người phê bình, gồm cả những chủ đất bị ảnh hưởng, coi mức bồi thường là thấp và việc thu hồi là quá rộng.
Quy trình tái định cư điển hình: xây trước, dời sau
Từ các mô tả trong tư liệu chính thức và nghiên cứu, có thể tóm tắt quy trình tái định cư thời kỳ này thành các bước chung:
- Xác định khu cần giải toả theo nhu cầu quy hoạch: đất cho khu công nghiệp, khu đô thị mới, hồ chứa, đường cao tốc.
- Xây sẵn căn hộ thay thế ở khu đô thị mới, thường cách không quá xa, để người bị dời có chỗ ở ngay.
- Khảo sát và đăng ký hộ: hộ nào, mấy người, nghề gì, có kinh doanh hay chăn nuôi không.
- Đề nghị gói tái định cư: quyền ưu tiên thuê hoặc mua căn HDB, tiền hỗ trợ di dời, bồi thường cho công trình và cây trồng; nông dân có thể được bồi thường thêm cho hoạt động sản xuất.
- Hỗ trợ chuyển đổi sinh kế ở mức nhất định, như cho thuê quầy ở chợ và trung tâm ẩm thực trong khu mới cho người buôn bán nhỏ.
- Giải phóng mặt bằng sau khi các hộ đã nhận chỗ ở mới.
Nguyên tắc "xây trước dời sau" là yếu tố được các nhà quy hoạch quốc tế nhắc nhiều nhất. Nó làm giảm phản kháng vì người dân thấy rõ nơi mình sẽ đến, và làm giảm tình trạng vô gia cư tạm thời vốn là gánh nặng lớn nhất của các cuộc giải toả ở nơi khác.
Những gì mất đi: góc nhìn xã hội học
Các nghiên cứu xã hội học và những dự án ghi lại lịch sử truyền miệng ở Singapore đã ghi nhận một số mất mát. Quan hệ láng giềng trong kampung, nơi cửa nhà thường mở và trẻ con chạy khắp làng, khó tái tạo trong khối nhà cao tầng với hành lang dài và cửa sắt. Người cao tuổi quen sống gần mặt đất và vườn tược gặp khó khăn khi thích nghi.
Sinh kế cũng thay đổi. Nghề nuôi heo, trồng rau, đánh cá ven bờ dần biến mất ở nhiều khu. Người buôn bán rong được đưa vào các quầy có giấy phép, ổn định hơn về vệ sinh và thu nhập nhưng mất đi sự linh hoạt cũ. Một số gia đình phải chuyển từ chi phí sống gần như bằng không sang trả tiền thuê, tiền điện nước và phí quản lý.
Cùng lúc đó, nhiều người trong cuộc cũng kể về sự thay đổi tích cực: có nước máy, điện, nhà vệ sinh riêng, không còn sợ cháy và ngập. Các nhà sử học thường nhấn mạnh rằng cả hai trải nghiệm đều thật, và lịch sử tái định cư Singapore nên được kể với cả hai giọng chứ không chỉ một.
Thành quả và cái giá: hai cột trong cùng một bảng
Để đọc cân bằng, có thể đặt những gì được ghi nhận cạnh những gì bị phê bình cho từng khía cạnh:
| Khía cạnh | Được ghi nhận | Bị phê bình hoặc còn tranh luận |
|---|---|---|
| Điều kiện sống | Nước sạch, điện, vệ sinh, an toàn cháy nổ | Diện tích nhỏ ở giai đoạn đầu, mất không gian vườn |
| Tốc độ | Xoá khu ổ chuột trong khoảng hai thập kỷ | Ít thời gian cho người dân thích nghi và tham gia ý kiến |
| Đất đai | Nhà nước có đất giá thấp cho nhà ở và công nghiệp | Mức bồi thường từng bị xem là thấp so với thị trường |
| Cộng đồng | Khu mới có không gian chung được thiết kế | Quan hệ làng xóm cũ bị tách ra |
| Sinh kế | Buôn bán được chính quy hoá, an toàn vệ sinh hơn | Nghề nông và chăn nuôi ven đô gần như biến mất |
Bảng này không nhằm cân đo để ra kết luận đúng sai. Nó cho thấy một chính sách quy mô lớn luôn phân bổ lợi ích và chi phí không đều giữa các nhóm và các thế hệ, và đánh giá phụ thuộc vào việc người đánh giá đứng ở đâu.
Điều kiện riêng của Singapore khi đọc bài học này
Nhiều đoàn khảo sát nước ngoài tìm đến Singapore để học cách giải toả khu ổ chuột. Các nhà nghiên cứu thường lưu ý họ một số điều kiện đặc thù. Lãnh thổ nhỏ nên khoảng cách từ nơi cũ đến khu đô thị mới không quá xa. Kinh tế tăng trưởng nhanh trong cùng thời kỳ, tạo việc làm công nghiệp cho người mất sinh kế cũ. Nhà nước có quyền thu hồi đất rộng với mức bồi thường thấp. Và chính phủ ổn định trong thời gian dài, đủ để theo đuổi chương trình qua nhiều nhiệm kỳ.
Thiếu một trong các điều kiện này, cùng một cách làm có thể cho kết quả rất khác. Chẳng hạn, nếu khu tái định cư cách xa nơi làm việc và không có giao thông công cộng tốt, người dân có thể bỏ căn hộ mới quay lại khu tự phát. Nếu kinh tế không tạo đủ việc làm, mất sinh kế cũ trở thành nghèo đói.
Vì vậy, điều có giá trị tham khảo nhất trong trường hợp Singapore có lẽ không phải là luật thu hồi đất hay tốc độ, mà là nguyên tắc xây trước dời sau và việc gắn tái định cư với việc làm và giao thông trong cùng một kế hoạch.
Câu hỏi thường gặp
Vì sao các đám cháy ở khu nhà gỗ thời đó xảy ra thường xuyên?
Nhà san sát, làm bằng gỗ và lá, dùng bếp củi và đèn dầu, lối đi hẹp khiến xe cứu hoả khó vào. Mùa khô và gió càng làm lửa lan nhanh. Đây là lý do an toàn cháy nổ luôn được nêu như một trong những động lực chính của chương trình giải toả.
Người bị thu hồi đất có được khiếu nại mức bồi thường không?
Luật có cơ chế để chủ đất khiếu nại mức bồi thường lên một cơ quan xét xử chuyên trách. Tuy nhiên, vì nguyên tắc tính giá theo mốc cố định được quy định trong luật, phạm vi để tăng mức bồi thường qua khiếu nại khá hạn chế trong giai đoạn đầu.
Còn làng kampung nào ở Singapore ngày nay không?
Có rất ít, thường được nhắc đến như một trường hợp hiếm còn sót lại ở vùng ven phía đông bắc của đảo chính. Ngoài ra một số đảo nhỏ ngoài khơi vẫn giữ dáng dấp làng cũ. Các nơi này thường được quan tâm như di sản hơn là khu dân cư điển hình.
Có tư liệu nào ghi lại trải nghiệm của người dân bị tái định cư?
Có. Kho lưu trữ quốc gia Singapore có các dự án lịch sử truyền miệng ghi âm lời kể của nhiều người từng sống ở kampung và khu ổ chuột. Ngoài ra còn có các công trình của nhà sử học và nhà xã hội học nghiên cứu riêng về những vụ cháy và quá trình chuyển vào nhà HDB.
Nguyên tắc xây trước dời sau khác gì cách làm thông thường ở nhiều nơi?
Ở nhiều nơi, giải phóng mặt bằng diễn ra trước, người dân nhận tiền bồi thường rồi tự tìm chỗ ở, hoặc ở tạm chờ khu tái định cư. Xây trước dời sau đảo ngược thứ tự, đòi nhà nước bỏ vốn trước, nhưng giảm rủi ro vô gia cư và phản kháng, giúp tiến độ tổng thể nhanh hơn.