Singapore quy hoạch không gian theo hai tầng. Tầng thứ nhất là Kế hoạch Ý niệm (Concept Plan), một tầm nhìn chiến lược nhìn trước khoảng bốn đến năm mươi năm, bản đầu tiên hoàn thành năm 1971. Tầng thứ hai là Quy hoạch tổng thể (Master Plan), có hiệu lực pháp lý, cụ thể hoá chức năng và mật độ cho từng lô đất trong khoảng mười đến mười lăm năm, được rà soát định kỳ.
Kế hoạch Ý niệm 1971 đặt nền cho hình dạng Singapore ngày nay: một vòng các khu đô thị mới bao quanh vùng rừng và hồ chứa ở giữa đảo, nối với trung tâm bằng đường cao tốc và về sau là tàu điện, khu công nghiệp ở phía tây, sân bay ở phía đông. Bản kế hoạch được lập trong giai đoạn Lý Quang Diệu làm Thủ tướng, với hỗ trợ kỹ thuật từ một chương trình của Liên Hợp Quốc.
Bài này giải thích cấu trúc hai tầng, nội dung chính của Kế hoạch Ý niệm 1971, cơ quan thực thi, cách Singapore tạo thêm đất và những giới hạn của mô hình.
Vì sao một đảo nhỏ phải quy hoạch dài hạn đến vậy
Khi tách khỏi Malaysia năm 1965, Singapore có diện tích khoảng 580 km². Trên phần đất hạn hẹp đó, quốc gia này phải đặt mọi chức năng mà một nước lớn có thể phân tán khắp lãnh thổ: nhà ở cho toàn dân, khu công nghiệp, cảng, sân bay, căn cứ quân sự, hồ chứa nước, nghĩa trang, bãi rác, công viên. Không có vùng nông thôn rộng để đẩy những chức năng khó chịu ra xa.
Trong điều kiện đó, mỗi quyết định dùng đất đều loại trừ một lựa chọn khác trong nhiều thập kỷ. Một khu nhà xây sai chỗ có thể chặn đường mở rộng sân bay; một khu công nghiệp đặt cạnh hồ chứa có thể làm ô nhiễm nguồn nước. Lý Quang Diệu và các cộng sự thường nhấn mạnh, đại ý, rằng một đất nước không có nội địa thì không được phép mắc những sai lầm không sửa được.
Từ đó hình thành tư duy dành sẵn đất cho nhu cầu tương lai, kể cả nhu cầu chưa rõ. Kế hoạch Ý niệm chính là công cụ để làm việc này: nó xác định trước khu vực nào giữ cho chức năng nào, để các quyết định ngắn hạn không lấn vào.
Kế hoạch Ý niệm 1971: mô hình vòng nhẫn
Bản Kế hoạch Ý niệm đầu tiên được hoàn thành năm 1971, sau một dự án quy hoạch kéo dài vài năm có sự tham gia của chuyên gia do chương trình phát triển của Liên Hợp Quốc hỗ trợ. Các ý chính gồm:
- Vòng các khu đô thị mới mật độ cao xếp thành hình vòng nhẫn quanh khu vực trung tâm của đảo, mỗi khu có tiện ích riêng.
- Vùng lưu vực và rừng ở giữa đảo được giữ lại làm khu bảo vệ nguồn nước, không cho đô thị hoá dày đặc.
- Khu công nghiệp tập trung ở phía tây, với khu Jurong đã được phát triển từ thập niên 1960, gần cảng biển.
- Sân bay quốc tế ở mũi phía đông tại Changi, cho phép máy bay cất hạ cánh trên biển, giảm tiếng ồn cho khu dân cư.
- Mạng đường cao tốc và một hành lang dành cho đường sắt đô thị nối các khu đô thị mới với trung tâm, dù quyết định xây tàu điện chỉ đến hơn mười năm sau.
- Trung tâm thành phố ở phía nam được tái phát triển thành khu tài chính và thương mại.
Điều đáng chú ý là nhiều yếu tố của kế hoạch chỉ được hiện thực hoá sau nhiều năm. Sân bay Changi mở cửa đầu thập niên 1980; tuyến tàu điện đầu tiên vận hành năm 1987. Giá trị của kế hoạch nằm ở việc giữ đất cho những dự án ấy từ trước, để khi có quyết định đầu tư thì không phải giải toả lại.
Hai tầng quy hoạch: khác nhau ở đâu
Người mới tìm hiểu dễ nhầm hai loại kế hoạch. Bảng sau so sánh theo nguyên lý chung:
| Tiêu chí | Kế hoạch Ý niệm (Concept Plan) | Quy hoạch tổng thể (Master Plan) |
|---|---|---|
| Tầm nhìn thời gian | Khoảng 40–50 năm | Khoảng 10–15 năm |
| Tính pháp lý | Định hướng chiến lược, không gắn trực tiếp từng lô | Có hiệu lực pháp lý, quy định chức năng và mật độ từng lô |
| Mức chi tiết | Phân vùng lớn, hành lang hạ tầng, khu dự trữ | Chức năng đất, hệ số sử dụng đất, chiều cao |
| Tần suất rà soát | Khoảng mười năm một lần | Khoảng năm năm một lần |
| Người dùng chính | Các bộ ngành khi lập kế hoạch đầu tư dài hạn | Chủ đất, nhà phát triển, cơ quan cấp phép |
Quy hoạch tổng thể có pháp lý đầu tiên ở Singapore đã có từ cuối thập niên 1950, trước khi có Kế hoạch Ý niệm. Sự kết hợp hai tầng hình thành rõ từ thập niên 1970, khi kế hoạch dài hạn được dùng để định hướng các lần sửa quy hoạch tổng thể.
Cơ quan thực thi và công cụ bán đất
Cơ quan phụ trách quy hoạch và tái phát triển đô thị của Singapore được tổ chức lại thành một cơ quan độc lập vào giữa thập niên 1970, thường được biết với tên viết tắt URA. Nhiệm vụ ban đầu là tái phát triển khu trung tâm cũ, về sau mở rộng thành cơ quan quy hoạch quốc gia.
Một công cụ quan trọng là chương trình bán đất của nhà nước. Vì nhà nước sở hữu phần lớn đất, việc phát triển khu trung tâm diễn ra bằng cách nhà nước thu hồi, gom thành lô lớn, quy định sẵn chức năng và chỉ tiêu, rồi bán quyền sử dụng có thời hạn cho nhà phát triển tư nhân qua đấu thầu. Cách làm này cho phép nhà nước kiểm soát loại công trình, đồng thời thu lại giá trị đất cho ngân sách.
Mô hình này khác nhiều nơi ở chỗ quy hoạch không chỉ là vẽ và cấp phép, mà nhà nước là người nắm đất và chủ động tung ra thị trường theo nhịp phù hợp với kế hoạch. Đây là lý do quy hoạch Singapore thường được mô tả là có khả năng thực thi cao, và cũng là điểm khó học nhất đối với nơi đất chủ yếu thuộc tư nhân.
Tạo thêm đất: lấn biển và dùng không gian theo chiều đứng
Từ khoảng 580 km² năm 1965, diện tích Singapore tăng lên khoảng hơn 720 km² ở thời gian gần đây, chủ yếu nhờ lấn biển. Các dự án lấn biển lớn tạo đất cho sân bay Changi, khu công nghiệp hoá dầu trên các đảo phía tây nam được nối lại, và vùng vịnh Marina ở trung tâm. Cát cho lấn biển phần lớn phải nhập khẩu, và việc này từng gây căng thẳng với một số nước láng giềng khi họ hạn chế xuất khẩu cát.
Song song là dùng đất theo chiều đứng và chiều sâu: nhà ở cao tầng là chuẩn chung, kho chứa dầu đặt trong hang ngầm, một số hạ tầng đi ngầm. Quy hoạch về sau còn tính đến việc dùng không gian dưới mặt đất có hệ thống.
Lấn biển và chiều cao không giải quyết được mọi chuyện. Đất lấn biển tốn kém, phụ thuộc nguồn cát, và có tác động môi trường lên hệ sinh thái ven biển. Các nhà nghiên cứu môi trường ghi nhận sự suy giảm rừng ngập mặn và rạn san hô ven bờ trong quá trình đô thị hoá, một chi phí mà các kế hoạch giai đoạn đầu ít chú ý.
Từ phá bỏ sang bảo tồn: một sự điều chỉnh quan trọng
Trong hai thập kỷ đầu, tái phát triển khu trung tâm Singapore chủ yếu là phá bỏ dãy nhà phố cũ để xây công trình mới. Đến cuối thập niên 1980, chính sách chuyển hướng: các khu phố lịch sử như khu người Hoa, khu người Ấn và khu người Mã Lai cũ được công bố là khu bảo tồn, nhà phố được giữ mặt tiền và cấu trúc, cải tạo bên trong cho chức năng mới.
Sự điều chỉnh này phản ánh hai nhận thức. Một là giá trị kinh tế của di sản cho du lịch và bản sắc đô thị. Hai là những phê bình rằng tốc độ phá bỏ trước đó đã làm mất quá nhiều dấu tích lịch sử. Chương trình bảo tồn về sau mở rộng sang nhiều khu và công trình khác.
Đối với người đọc lịch sử, đây là một ví dụ cho thấy hệ thống quy hoạch hai tầng có khả năng tự điều chỉnh khi ưu tiên thay đổi. Đồng thời, nó cũng là lời nhắc rằng những gì đã phá thì không khôi phục được, nên quyết định bảo tồn cần đến sớm.
Giới hạn và phê bình
Mô hình quy hoạch Singapore thường được ca ngợi vì tính nhất quán và khả năng thực thi. Các nhà nghiên cứu đô thị cũng nêu những điểm phê bình. Quy trình lập kế hoạch giai đoạn đầu chủ yếu do chuyên gia và cơ quan nhà nước quyết định, cơ hội tham gia của người dân hạn chế; về sau đã có các đợt trưng bày và tham vấn công khai nhưng vai trò quyết định vẫn thuộc nhà nước.
Một phê bình khác là mô hình phụ thuộc vào sở hữu đất công và một bộ máy ổn định lâu dài, nên giá trị chuyển giao sang nơi khác có giới hạn. Ngoài ra, việc tối ưu hoá sử dụng đất đôi khi làm mất đi những không gian không chính thức, những khu vực tự phát mà nhiều nhà đô thị học coi là phần sống động của thành phố.
Với người làm quy hoạch, điều có thể rút ra là nguyên lý chứ không phải bản vẽ: tách tầm nhìn dài hạn khỏi quy định chi tiết, dành sẵn hành lang cho hạ tầng tương lai, và rà soát định kỳ. Những nguyên lý này có trong lý thuyết quy hoạch ở nhiều nước; Singapore là trường hợp hiếm thực hiện chúng nhất quán trong nhiều thập kỷ.
Câu hỏi thường gặp
Kế hoạch Ý niệm 1971 có còn hiệu lực không?
Không theo nghĩa nguyên bản. Kế hoạch Ý niệm được rà soát khoảng mười năm một lần, với các bản lớn sau này vào các năm 1991, 2001 và các đợt rà soát tiếp theo. Tuy nhiên khung vòng nhẫn và vùng lưu vực ở giữa đảo từ bản 1971 vẫn có thể nhận thấy trong cấu trúc đô thị hiện nay.
Ai phê duyệt Quy hoạch tổng thể ở Singapore?
Quy hoạch tổng thể do cơ quan quy hoạch quốc gia soạn thảo, có các đợt công bố để người dân góp ý, và được phê duyệt theo thủ tục của Bộ phụ trách phát triển quốc gia. Sau phê duyệt, nó là căn cứ pháp lý cho việc cấp phép phát triển từng lô đất.
Vì sao vùng lưu vực ở giữa đảo không bị xây dựng?
Vì đây là nơi thu nước mưa cho các hồ chứa, một nguồn nước nội địa quan trọng của Singapore. Đô thị hoá dày đặc sẽ làm ô nhiễm và giảm lượng nước thu được. Việc giữ vùng này cũng tạo ra mảng rừng tự nhiên lớn nhất còn lại trên đảo chính.
Lý Quang Diệu có trực tiếp vẽ quy hoạch không?
Không có tư liệu cho thấy ông trực tiếp làm công việc chuyên môn quy hoạch. Vai trò của ông được mô tả là đặt ưu tiên, bảo vệ các quyết định gây tranh cãi như thu hồi đất, và ủng hộ những dự án dài hạn tốn kém. Phần chuyên môn do các nhà quy hoạch và cơ quan chuyên trách thực hiện.
Diện tích Singapore tăng bao nhiêu nhờ lấn biển?
Theo các con số thường được công bố, diện tích tăng từ khoảng 580 km² năm 1965 lên khoảng hơn 720 km² ở thời gian gần đây, tức tăng khoảng một phần tư. Số liệu chính xác thay đổi theo năm đo và cách tính, nên nên tra nguồn thống kê chính thức khi cần dùng.