Singapore là một trong những nơi đắt nhất thế giới để sở hữu xe hơi. Nguyên nhân là chính sách có chủ đích: nhà nước đánh thuế và phí cao khi mua xe, giới hạn số lượng xe mới được đăng ký mỗi năm qua hạn ngạch và bắt người mua đấu thầu một giấy chứng nhận quyền sở hữu gọi là COE (Certificate of Entitlement) từ năm 1990, đồng thời thu phí khi sử dụng đường ở khu vực và giờ đông đúc.
Logic phía sau khá đơn giản. Một đảo nhỏ không thể dành ngày càng nhiều đất cho đường, nên phải giới hạn số xe thay vì đuổi theo nhu cầu. Chính phủ thời Lý Quang Diệu chọn cách để giá cả làm nhiệm vụ phân bổ, đi kèm việc đầu tư vào xe buýt và tàu điện để người dân có lựa chọn thay thế.
Bài này giải thích bối cảnh, từng lớp công cụ theo thứ tự lịch sử, cơ chế đấu thầu COE, và những tranh luận về công bằng mà chính sách này gây ra.
Bài toán đất và đường của một đảo nhỏ
Ở nhiều thành phố, khi kẹt xe, phản ứng đầu tiên là mở rộng đường. Các nhà kinh tế giao thông từ lâu đã chỉ ra giới hạn của cách làm này: đường rộng hơn làm việc đi xe dễ hơn, kéo thêm người mua xe và chạy xe, rồi đường lại đầy. Hiện tượng này thường được gọi là nhu cầu cảm sinh.
Với Singapore, giới hạn còn rõ hơn vì đất không thể mở rộng mãi. Đường sá đã chiếm một phần đáng kể diện tích quốc gia, các ước tính thường nêu khoảng một phần tám, trong khi đất còn phải dành cho nhà ở, công nghiệp, hồ chứa và quân sự. Nếu tỉ lệ sở hữu xe tăng theo thu nhập như ở các nước giàu khác, phần đất cho đường và bãi đỗ sẽ phải tăng đến mức không bền vững.
Vì vậy ngay từ thập niên 1970, chính phủ chọn tiếp cận theo hướng quản lý nhu cầu: thay vì hỏi cần bao nhiêu đường cho số xe dự kiến, câu hỏi là đảo này chứa được bao nhiêu xe, và làm sao phân bổ số xe đó.
Các lớp công cụ theo thứ tự thời gian
Chính sách kiểm soát xe hơi ở Singapore không ra đời một lần mà được xếp lớp qua nhiều thập kỷ. Các mốc chính:
- Thập niên 1960–1970: thuế mua xe và thuế đăng ký cao. Ngoài thuế nhập khẩu, người mua xe phải trả phí đăng ký bổ sung tính theo phần trăm giá trị xe, được nâng dần theo thời gian.
- Năm 1975: chương trình giấy phép khu vực. Xe vào khu trung tâm giờ cao điểm phải mua giấy phép dán trên kính. Đây là một trong những chương trình thu phí ùn tắc sớm nhất thế giới.
- Năm 1990: hệ thống hạn ngạch xe và COE. Số xe mới được đăng ký mỗi kỳ bị giới hạn; muốn mua xe phải thắng thầu một COE có thời hạn mười năm.
- Năm 1998: thu phí điện tử theo đoạn đường và giờ. Giấy phép giấy được thay bằng hệ thống điện tử, phí thay đổi theo mức đông của từng tuyến. Chi tiết về thu phí ùn tắc là một chủ đề riêng trong quy hoạch giao thông.
- Song song: đầu tư giao thông công cộng. Xe buýt được tổ chức lại, tàu điện bắt đầu vận hành từ năm 1987.
Sự xếp lớp này phân biệt hai đối tượng điều tiết: quyền sở hữu xe (thuế mua, COE) và việc sử dụng xe (phí vào khu vực, phí theo đường). Hai nhóm công cụ bổ sung cho nhau: hạn chế sở hữu kiểm soát tổng số xe, còn phí sử dụng phân bổ thời gian và nơi xe chạy.
COE vận hành như thế nào
Tổng hạn ngạch được định trước. Nhà nước xác định số xe mới được phép đăng ký trong mỗi kỳ, dựa trên số xe bị huỷ đăng ký và tốc độ tăng cho phép của tổng số xe. Tốc độ tăng này được giảm dần qua các năm, có giai đoạn gần như bằng không.
Chia theo nhóm xe. Hạn ngạch được chia thành các nhóm như xe nhỏ, xe lớn, xe tải và xe buýt, xe máy, để giá của nhóm này không lấn sang nhóm khác.
Đấu thầu định kỳ. Người mua, thường qua đại lý xe, đặt giá thầu. Mức giá COE của kỳ đó là giá thầu thấp nhất trong số những người thắng thầu, và mọi người thắng đều trả mức giá đó.
Thời hạn mười năm. COE cho phép giữ xe trong mười năm. Hết hạn, chủ xe phải huỷ đăng ký xe hoặc gia hạn bằng cách trả một mức phí tính theo giá COE gần đây.
Giá biến động theo cung cầu. Khi kinh tế tốt hoặc hạn ngạch giảm, giá COE tăng mạnh; khi kinh tế suy giảm hoặc nhiều xe cũ hết hạn cùng lúc, giá giảm. Trong một số giai đoạn, giá COE có thể cao hơn cả giá xe.
Ví dụ giả định: cấu thành chi phí sở hữu một chiếc xe nhỏ
Bảng dưới đây là ví dụ giả định, với đơn vị là "phần" để minh hoạ tỉ lệ, không phải giá thực tế ở bất kỳ thời điểm nào:
| Khoản | Ví dụ giả định | Bản chất |
|---|---|---|
| Giá xe tại cảng | 10 phần | Giá trị thị trường của chiếc xe |
| Thuế nhập khẩu và thuế tiêu dùng | khoảng 3 phần | Thuế theo giá trị |
| Phí đăng ký bổ sung | khoảng 10 phần | Thuế theo phần trăm giá trị, có thể trên 100% |
| Giá COE | khoảng 10–15 phần | Giá quyền giữ xe mười năm, do đấu thầu quyết định |
| Tổng chi phí ban đầu | khoảng 33–38 phần | Gấp nhiều lần giá xe tại cảng |
Ví dụ cho thấy một điểm quan trọng: người mua xe ở Singapore phần lớn không trả tiền cho chiếc xe, mà trả cho quyền dùng không gian đường của quốc gia trong mười năm. Cách nhìn này giúp hiểu vì sao chính sách được giải thích như một cơ chế định giá tài nguyên khan hiếm, chứ không đơn thuần là thuế.
Vì sao chọn đấu thầu thay vì bốc thăm hay xếp hàng
Khi tài nguyên bị giới hạn, có nhiều cách phân bổ: ai đến trước được trước, bốc thăm, xét điều kiện, hoặc đấu giá. Bắc Kinh và một số thành phố khác từng dùng bốc thăm biển số; Thượng Hải dùng đấu giá. Singapore chọn đấu thầu từ năm 1990 với lập luận kinh tế quen thuộc: người sẵn lòng trả nhiều nhất là người đánh giá cao nhất việc có xe, và khoản thu được chuyển vào ngân sách chung thay vì rơi vào tay người môi giới suất.
Lập luận này phù hợp với tư duy chính sách thời Lý Quang Diệu: dùng cơ chế giá để phân bổ, nhà nước thu lại giá trị của tài nguyên công, và tránh tạo ra một thị trường chợ đen như thường xảy ra khi phân bổ bằng thủ tục hành chính.
Mặt khác, đấu thầu có nghĩa là người giàu có lợi thế rõ ràng. Chính phủ không phủ nhận điều này mà lập luận rằng xe hơi ở Singapore được coi là hàng không thiết yếu, còn nhu cầu đi lại thiết yếu được đáp ứng qua giao thông công cộng có trợ giá.
Hiệu quả và phê bình
Kết quả được ghi nhận rộng rãi là tỉ lệ sở hữu xe trên đầu người ở Singapore thấp hơn nhiều so với các nền kinh tế có thu nhập tương đương, và tình trạng ùn tắc nhẹ hơn nhiều so với các đô thị lớn khác trong khu vực. Các nhà kinh tế giao thông thường dẫn Singapore như trường hợp điển hình về quản lý nhu cầu bằng giá.
Phê bình tập trung vào ba điểm. Một là công bằng: xe trở thành biểu tượng giàu có, và những gia đình có nhu cầu thật như chăm người già, người khuyết tật hay làm nghề cần di chuyển nhiều chịu gánh nặng lớn. Hai là biến động: giá COE dao động mạnh khiến chi phí của cùng một nhu cầu thay đổi nhiều chỉ vì thời điểm mua. Ba là sự phụ thuộc vào chất lượng giao thông công cộng: khi tàu điện gặp sự cố hoặc quá tải, người dân cảm thấy bị dồn vào thế không có lựa chọn.
Những phê bình này không làm chính sách bị đảo ngược, nhưng thúc đẩy các điều chỉnh như phân nhóm xe chi tiết hơn và đầu tư mạnh hơn cho mạng lưới tàu điện, xe buýt, đi bộ và xe đạp.
Điều kiện để mô hình này vận hành
Các nghiên cứu so sánh thường nêu vì sao mô hình kiểm soát xe của Singapore khó áp dụng nguyên vẹn ở nơi khác. Thứ nhất, nó được đưa ra trước khi tỉ lệ sở hữu xe tăng cao; áp dụng khi phần lớn hộ đã có xe sẽ gặp phản đối lớn hơn nhiều. Thứ hai, nó đi kèm đầu tư giao thông công cộng đủ tốt; hạn chế xe khi chưa có lựa chọn thay thế chỉ đẩy người dân sang phương tiện kém an toàn hơn.
Thứ ba, cơ chế đấu thầu và thu phí đòi hỏi hệ thống quản lý đăng ký xe chính xác và chống gian lận tốt. Thứ tư, xe máy, phương tiện phổ biến ở nhiều đô thị Đông Nam Á, có đặc điểm khác hẳn xe hơi, nên công cụ cho xe hơi không tự động áp dụng được.
Điều người làm chính sách có thể rút ra là nguyên lý: đất cho giao thông là tài nguyên khan hiếm có giá, và điều tiết sở hữu lẫn sử dụng bằng giá kết hợp với lựa chọn thay thế đủ tốt là một cách tiếp cận nhất quán. Mức độ và công cụ cụ thể cần thiết kế theo bối cảnh của từng đô thị.
Câu hỏi thường gặp
COE có thể bán lại cho người khác không?
Theo quy định chung, COE gắn với chiếc xe đã đăng ký chứ không phải một chứng chỉ tự do mua bán riêng. Khi bán xe cũ, phần thời hạn COE còn lại đi kèm xe, nên giá xe cũ phản ánh cả giá trị COE còn lại. Một số quy định cụ thể đã thay đổi theo thời gian.
Khi hết hạn COE mười năm thì chủ xe phải làm gì?
Chủ xe có hai lựa chọn chính: huỷ đăng ký xe, thường kèm việc nhận lại một phần các khoản phí đã trả tuỳ quy định, hoặc gia hạn bằng cách trả một mức phí tính theo giá COE trung bình gần đây. Nhiều xe ở Singapore bị huỷ đăng ký khi còn khá mới so với các nước khác.
Chương trình giấy phép khu vực năm 1975 hoạt động thế nào?
Xe muốn vào vùng trung tâm trong giờ cao điểm buổi sáng phải mua giấy phép theo ngày hoặc theo tháng và dán trên kính xe; nhân viên ở các điểm kiểm tra quan sát. Xe chở nhiều người được miễn ở giai đoạn đầu để khuyến khích đi chung.
Chính sách kiểm soát xe có làm giảm ô nhiễm không khí không?
Số xe thấp hơn giúp giảm khí thải từ giao thông so với kịch bản không kiểm soát. Tuy nhiên chất lượng không khí ở Singapore còn chịu ảnh hưởng của công nghiệp và khói mù xuyên biên giới theo mùa, nên khó quy toàn bộ kết quả cho chính sách xe.
Vì sao không chỉ dùng phí sử dụng đường mà vẫn cần hạn ngạch?
Phí sử dụng đường điều tiết xe chạy ở đâu và khi nào, nhưng không giới hạn tổng số xe cần chỗ đỗ và không gian. Hạn ngạch giúp kiểm soát tổng số xe trên đảo. Hai công cụ giải quyết hai phần khác nhau của cùng một bài toán.