Chính sách hoà trộn sắc tộc (Ethnic Integration Policy) được Singapore đưa ra năm 1989, đặt hạn mức tối đa cho tỉ lệ mỗi nhóm sắc tộc trong một khu dân cư và trong một khối nhà HDB. Khi một nhóm đã chạm hạn mức, căn hộ trong khu đó chỉ được bán cho người thuộc nhóm khác hoặc cho người cùng nhóm đã sống trong khu.
Mục tiêu được công bố là ngăn hình thành các khu dân cư tập trung theo sắc tộc, để trẻ em đi học chung, người lớn dùng chung chợ, sân chơi, tầng trệt khối nhà, và các nhóm có tiếp xúc hằng ngày. Chính sách này ra đời ở cuối giai đoạn Lý Quang Diệu làm Thủ tướng và phản ánh mối lo về gắn kết xã hội mà ông nhắc nhiều lần trong sự nghiệp.
Bài này đi qua bối cảnh lịch sử, cơ chế vận hành, ví dụ giả định về mua bán, tác động đo được và những tranh luận quanh một chính sách hiếm thấy trên thế giới.
Bối cảnh: một quốc gia đa sắc tộc nhớ về bất ổn
Dân số Singapore gồm ba nhóm lớn là người Hoa, người Mã Lai và người Ấn, cùng một nhóm "khác". Trong giai đoạn thuộc địa, các nhóm này thường sống tách biệt theo khu, một phần do chính sách phân khu thời Anh, một phần do quan hệ họ hàng và nghề nghiệp. Những tên gọi khu phố cổ ngày nay vẫn còn dấu vết của sự phân chia đó.
Năm 1964, khi Singapore còn trong Liên bang Malaysia, đã xảy ra các vụ bạo loạn sắc tộc gây thương vong. Ký ức này ảnh hưởng sâu tới tư duy chính sách của thế hệ lãnh đạo lập quốc. Lý Quang Diệu nhiều lần nói, đại ý, rằng hoà hợp sắc tộc ở Singapore không phải điều tự nhiên mà phải được duy trì có chủ ý, và một quốc gia nhỏ không chịu nổi xung đột cộng đồng.
Chương trình tái định cư hàng loạt vào nhà HDB trong thập niên 1960–1970 ban đầu đã trộn các nhóm lại, vì người dân được phân căn theo thứ tự chứ không theo sắc tộc. Nhưng khi thị trường bán lại mở ra và người dân được tự chọn nơi ở, xu hướng tụ lại gần người cùng nhóm bắt đầu quay trở lại ở một số khu vào thập niên 1980.
Vì sao các thành phố lo ngại phân cư: một mô hình kinh điển
Năm 1971, nhà kinh tế học Thomas Schelling công bố một mô hình đơn giản về phân cư mà về sau trở thành kinh điển. Mô hình giả định mỗi hộ chỉ có một mong muốn nhẹ: không muốn là thiểu số quá nhỏ trong khu mình ở, chẳng hạn muốn ít nhất khoảng một phần ba hàng xóm cùng nhóm. Khi các hộ lần lượt chuyển đi nếu không thoả mãn, cả bàn cờ dần tách thành những vùng gần như thuần nhất, dù không hộ nào mong muốn sự phân tách cực đoan như vậy.
Bài học của mô hình là phân cư có thể nảy sinh từ những lựa chọn cá nhân rất ôn hoà khi cộng dồn trên một thị trường tự do chọn nơi ở. Không cần định kiến mạnh hay chính sách phân biệt; chỉ cần dòng mua bán đủ lâu. Điều này giải thích vì sao Singapore thấy xu hướng tụ nhóm quay lại khi thị trường bán lại HDB mở rộng, dù việc phân căn ban đầu đã trộn đều.
Từ góc nhìn đó, chính sách năm 1989 có thể hiểu như một cách chặn vòng phản hồi trong mô hình Schelling: khi một khu sắp nghiêng về một nhóm, dòng người cùng nhóm vào thêm bị dừng lại trước khi khu đó vượt ngưỡng. Mô hình không chứng minh chính sách đúng hay sai, nhưng cho thấy vì sao những người thiết kế chính sách tin rằng chờ thị trường tự điều chỉnh sẽ không đủ.
Cơ chế hạn mức vận hành như thế nào
Hai tầng hạn mức. Mỗi nhóm sắc tộc có một tỉ lệ tối đa ở cấp khu láng giềng và một tỉ lệ tối đa, cao hơn một chút, ở cấp khối nhà. Các hạn mức được đặt cao hơn tỉ lệ dân số chung của nhóm đó một khoảng, để chính sách chỉ can thiệp khi có xu hướng tập trung rõ rệt.
Áp dụng khi phân bổ căn mới. Khi bán căn hộ mới, HDB phân bổ sao cho tỉ lệ các nhóm trong khối và khu không vượt hạn mức ngay từ đầu.
Áp dụng khi bán lại. Đây là phần người dân cảm nhận rõ nhất. Nếu khu hoặc khối nhà đã chạm hạn mức của nhóm A, chủ căn hộ không thuộc nhóm A không được bán cho người mua thuộc nhóm A, vì điều đó sẽ làm tỉ lệ tăng thêm.
Được cập nhật định kỳ. Tình trạng hạn mức của từng khu và khối được cập nhật thường xuyên và công bố để người mua bán tra cứu trước khi giao dịch.
Bổ sung về sau. Khoảng hai thập kỷ sau, một hạn mức tương tự được thêm cho thường trú nhân không phải công dân, với mục tiêu giữ sự hoà nhập giữa cư dân lâu năm và người mới đến.
Ví dụ giả định: một giao dịch bán lại bị ảnh hưởng ra sao
Ví dụ giả định dưới đây chỉ để minh hoạ logic, các con số không phải quy định thật:
- Khu láng giềng X có hạn mức giả định cho nhóm A là 84%, cho nhóm B là 22%. Hiện nhóm A chiếm 84%, nhóm B chiếm 15%.
- Một chủ căn hộ thuộc nhóm B muốn bán căn của mình. Người mua trả giá cao nhất thuộc nhóm A.
- Vì nhóm A đã ở mức trần, giao dịch này làm tỉ lệ nhóm A vượt hạn mức, nên không được phép. Chủ nhà chỉ được bán cho người thuộc nhóm B hoặc nhóm khác chưa chạm trần.
- Nếu nhóm người mua đủ điều kiện nhỏ, chủ nhà có thể phải chờ lâu hơn hoặc chấp nhận giá thấp hơn mức thị trường chung của khu.
- Ngược lại, một chủ căn thuộc nhóm A bán cho người nhóm A thì vẫn được, vì tỉ lệ không đổi.
Ví dụ cho thấy chính sách có một chi phí phân bổ không đều: người chịu thiệt chủ yếu là chủ nhà thuộc nhóm thiểu số ở khu mà nhóm đa số đã chạm trần. Đây chính là điểm phê bình được nêu nhiều nhất.
Không gian chung: phần "mềm" của chính sách
Hạn mức chỉ đưa các nhóm sống gần nhau; việc họ có tiếp xúc hay không phụ thuộc vào thiết kế không gian. Ở đây các yếu tố của khu đô thị mới HDB phát huy tác dụng. Tầng trệt để trống là nơi các gia đình khác nhau tổ chức đám cưới, đám tang theo phong tục riêng, và hàng xóm đi ngang qua thấy, đôi khi tham dự. Trung tâm ẩm thực bình dân có quầy của nhiều nhóm cạnh nhau. Trường tiểu học trong khu nhận học sinh từ các khối nhà xung quanh.
Các nhà nghiên cứu đô thị thường phân biệt "sống cạnh nhau" với "sống cùng nhau". Hạn mức tạo điều kiện cho cái thứ nhất; thiết kế không gian chung, trường học và hoạt động cộng đồng mới tạo cơ hội cho cái thứ hai. Singapore dùng cả hai lớp, cộng thêm các tổ chức cơ sở như ủy ban cư dân và trung tâm cộng đồng.
Vì vậy khi đánh giá chính sách, cần nhìn cả hệ thống chứ không riêng điều khoản hạn mức. Một khu có tỉ lệ đúng chuẩn nhưng không có không gian chung tốt có thể vẫn ít tiếp xúc.
Tác động: những gì được ghi nhận
Kết quả dễ thấy nhất là Singapore hầu như không có khu nhà công nào mà một nhóm sắc tộc chiếm gần như tuyệt đối, khác với tình trạng phân cư ở nhiều thành phố lớn trên thế giới. Các khảo sát xã hội do các viện nghiên cứu trong nước thực hiện thường cho thấy tỉ lệ người dân có bạn bè và hàng xóm thuộc nhóm khác ở mức khá cao, dù các tác giả cũng thận trọng rằng khó tách riêng tác động của chính sách nhà ở khỏi giáo dục, nghĩa vụ quân sự và các yếu tố khác.
Một số nghiên cứu kinh tế dùng dữ liệu giao dịch bán lại để đo tác động lên giá. Kết luận chung ở mức định tính là căn hộ ở khu và khối đã chạm hạn mức với một nhóm có thể bán chậm hơn hoặc có giá thấp hơn một khoảng nhất định khi người bán thuộc nhóm bị hạn chế. Độ lớn chính xác khác nhau giữa các nghiên cứu và thời kỳ, nên nên dè dặt khi trích một con số cụ thể.
Trong giới chính sách quốc tế, chính sách này thường được nhắc như một ví dụ hiếm hoi về can thiệp trực tiếp vào thành phần dân cư để chống phân cư, và cũng thường đi kèm câu hỏi liệu can thiệp như vậy có phù hợp ở những xã hội coi trọng tự do chọn nơi ở hơn.
Những tranh luận quanh chính sách
Phía ủng hộ lập luận rằng lợi ích chung của gắn kết xã hội và phòng ngừa phân cư lớn hơn chi phí mà một số chủ nhà phải chịu, và rằng chi phí này được giới hạn nhờ hạn mức đặt cao hơn tỉ lệ dân số. Họ cũng cho rằng việc Singapore tránh được xung đột cộng đồng nghiêm trọng trong nhiều thập kỷ một phần nhờ những chính sách như thế.
Phía phê bình nêu ba điểm. Thứ nhất, chi phí rơi vào nhóm thiểu số nhiều hơn, tạo một sự bất công cụ thể dù mục tiêu chung là chính đáng. Thứ hai, việc phân loại người dân theo các nhóm sắc tộc cố định có thể củng cố chính những ranh giới mà chính sách muốn làm mờ. Thứ ba, khi xã hội thay đổi, hôn nhân giữa các nhóm tăng lên, câu hỏi xếp một hộ gia đình vào nhóm nào trở nên phức tạp hơn.
Chính phủ Singapore đã điều chỉnh một số chi tiết để giảm gánh nặng cho người bán gặp khó, nhưng giữ nguyên khung chính sách. Với người đọc ở góc tư liệu, điều đáng ghi nhận là chính sách này cho thấy rõ cách thế hệ lãnh đạo lập quốc dùng nhà ở như một công cụ xây dựng xã hội, không chỉ là chỗ ở.
Câu hỏi thường gặp
Chính sách hoà trộn sắc tộc có áp dụng cho nhà ở tư nhân không?
Không. Hạn mức chỉ áp dụng cho căn hộ HDB, loại nhà mà phần lớn dân số đang ở. Thị trường nhà tư nhân như căn hộ chung cư thương mại hay nhà riêng không chịu hạn mức này, dù quy định khác về sở hữu của người nước ngoài vẫn có thể áp dụng.
Vì sao chính sách ra đời năm 1989 chứ không sớm hơn?
Trong giai đoạn đầu, việc phân căn theo thứ tự đã tự nhiên trộn các nhóm. Đến thập niên 1980, khi thị trường bán lại phát triển và người dân tự chọn nơi ở, xu hướng tập trung theo nhóm xuất hiện trở lại ở một số khu, khiến chính phủ quyết định đặt hạn mức.
Một hộ gia đình có thành viên thuộc nhiều nhóm được xếp vào nhóm nào?
Việc xếp nhóm dựa trên quy định về phân loại sắc tộc của người đứng tên căn hộ và các thành viên theo hồ sơ chính thức. Cách xếp với hộ hỗn hợp có quy tắc riêng và đã được điều chỉnh theo thời gian, nên cần tra nguồn chính thức khi cần chi tiết.
Có bằng chứng chắc chắn rằng chính sách làm tăng hoà hợp không?
Bằng chứng chủ yếu là tương quan: Singapore ít phân cư và tỉ lệ tiếp xúc giữa các nhóm khá cao. Nhưng rất khó tách riêng tác động của chính sách nhà ở khỏi trường học, nghĩa vụ quân sự, ngôn ngữ chung và các chính sách khác, nên các nhà nghiên cứu thường dè dặt khi kết luận nhân quả.
Thiết kế không gian chung nào được coi là bổ trợ tốt nhất cho chính sách này?
Tầng trệt để trống của khối nhà, trung tâm ẩm thực bình dân, sân chơi và trường tiểu học trong khu thường được nhắc nhiều nhất. Đây là những nơi người dân gặp nhau thường xuyên mà không cần sắp xếp, tạo tiếp xúc tự nhiên giữa các nhóm.